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1、现阶段农地流转中的关键问题与微观制度创新四川省安岳县农村土地流转实践考察 路征 李睿 四川大学经济学院 摘 要： 现阶段我国宏观层面的农村土地“三权分置”制度和流转机制仍处于加紧构建和完善过程中, 急需微观层面的创新实践提供经验支持和政策借鉴。四川省安岳县农村土地流转具有土地利用特色鲜明、推行时间长、流转规模大、流转效果较好等特征, 但也存在流转行为不规范、农户利益难以保障、土地利用效率不高等关键问题。近年来, 安岳通过建立“信用保证金”制度、“照市过价”制度和“土地再流转”制度, 达到了规范土地流转行为、土地流转定价市场化和提高土地资源利用效率的目的, 有效解决了当地农村土地流转中存在的突出
2、问题。当前, 在农村土地流转实践中, 应加强对承包业主的信用评价与监管, 积极推动土地流转定价市场化, 充分提高土地资源利用效率。关键词： 农村土地流转; 土地流转效率; 土地流转价格; 微观制度创新; 三权分置; 信用保证金; 照市过价; 土地再流转; 安岳县; 作者简介：路征 (1982) , 男 (羌族) , 四川平武县人;副教授, 博士, 2010年 9 月2012 年 7 月在土耳其萨班哲大学 (Sabanci University) 从事博士后研究, 现在四川大学经济学院任教, 主要从事区域经济、农村经济研究;Tel:028-85413033, E-mail:。收稿日期：2017-
3、03-31基金：国家社会科学基金项目 (15FJY015) The Key Problems Existing in Present Rural Land-use Rights Transfer and the Corresponding Micro-institutional InnovationInvestigation and Analysis on Rural Land-use Rights Transfer in Anyue County, Sichuan ProvinceLU Zheng LI Rui School of Economics, Sichuan University;
4、 Abstract： Currently, the rural land institution with “three-right separation”and its transfer mechanism at Chinas macro-level are still in the process of construction and perfection, which is urgently needs the experience support and policy references in innovative practice at micro-level. The rura
5、l land transfer at Anyue County of Sichuan Province has the achievements such as clear characteristics, long time, big scale, good effect and so on but still has the crucial problems in non-standardized behavior, difficulty in protecting farmers interests, low efficiency in land use and so on. In re
6、cent years, by establishing the land transfer credit-deposit system, market land-transferpricing system and land re-transfer system, Anyue has achieved the purpose of regularizing the transfer behaviors, marketizing the land-transfer-pricing and improving the utilization efficiency of land resources
7、, which effectively solved critical problems in the process of land-use right transfer. At present, in the practice of rural land transfer, China should enhance the evaluation and supervision on the credit of the contracted businessmen, actively boost the land-transfer-pricing marketization, suffici
8、ently promote the exploitation efficiency of land resources.Keyword： rural land-use right transfer; land-use right transfer efficiency; land transfer price; micro-institutional innovation; separation of three land rights; credit-deposit; marketized price; land re-transfer; Anyue County; Received： 20
9、17-03-31一、引言近年来, 随着城镇化进程的加快和第二、第三产业的迅速发展, 传统的农村土地小规模、分散化经营模式已难以适应我国农村经济社会发展的新趋势和新要求, 农村劳动力外流、农地撂荒等问题日益严重。为此, 推进农村土地流转逐渐成为实现土地资源有效配置、农业增效、农民增收和促进农业现代化的重要路径。改革开放后, 我国对农村土地流转的实践探索起源于 20 世纪 90 年代初, 而 2002 颁布的中华人民共和国农村土地承包法则为农村土地流转提供了法律依据, 即农村家庭获得土地承包经营权后可依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式进行流转。事实上, 该法也明确了新时期我国深化农村土地制度
10、改革的大方向。此后, 在国家关于农业、农村发展的相关决策中, 推进农村土地流转都是重要举措之一。例如, 党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定强调, 要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保的权能;2016 年 10 月中共中央办公厅和国务院办公厅发布的关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见, 提出了农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”这一重大制度创新及其实施办法, 标志着构建一个规范、高效的农村土地流转机制是今后一段时期我国农村土地制度改革创新的突破方向。我国各地区区情不一, 在各地的农村土地流转实践中必然会采用各具特色的具体
11、措施。因此, 深入研究微观实践中的典型创新经验并予以总结推广, 对于加快形成规范、高效的农村土地流转机制具有重要参考价值。长期以来, 我国农村土地流转面临着很多困难, 其中最为关键的就是土地产权缺位与市场流转之间的矛盾 (钱忠好, 2002;田静婷, 2009;李俊高等, 2016) 。因此, 在推进农村土地流转实践中, 如何在国家基本土地制度下切实保障参与主体权益, 规范、有效地推进农村土地流转并提高流转效率, 仍是学界关注的重要问题。关于如何通过农村土地流转制度创新来提高土地流转效率, 现有研究主要从宏观和微观两个层面进行了探讨:一是从宏观层面分析创新农村土地流转制度的路径。农村土地流转制
12、度的创新必须在国家基本土地制度框架下进行, 必须坚持家庭联产承包责任制以及统分结合的双层经营体制, 遵守转让有偿、保障转入者权益、确保土地合理利用、市场调节与宏观调节相结合等基本原则 (刘向前, 2003) ;在进行农村土地“三权分置”制度构建时, 要立足国情, 坚守一定的原则和底线 (陈朝兵, 2016) 。同时, 还应最大限度地保护农民权益, 使农民成为土地的真正权利主体;要明确土地经营权的法律地位, 在规范的法律和制度框架下进行管理, 建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制 (胡亦琴, 2003;杨守玉等, 2009;李恒, 2015) 。在实践中, 虽然各地区在土地流转模式上进行了很多
13、探索, 但由于从宏观到微观管理制度的供给不足, 导致农村土地流转过程中出现了“制度租”和社会风险等问题, 农户权益没有得到有效保障。因此, 应加强制度变迁的综合性和配套性, 明确管理主体和规范微观管理主体行为 (王家庭等, 2011) , 构建相应的风险防控机制 (王金堂, 2010;金丽馥等, 2011;李永东, 2015;陈朝兵, 2016) 。黄涛等 (2016) 通过对我国土地流转实践中存在的“反租倒包”“两权抵押”“租赁制”“信托制”等典型模式的分析和比较, 认为设计土地流转制度时要注重保障农户合法权益和提高土地流转绩效, 且在具体模式选择上应做到因地制宜。此外, 还有学者提出土地流
14、转不能仅是当前的土地要素约束放松, 农业相关的其他生产要素面临的制度约束也要同步放松 (徐忠, 2017) 。二是从微观层面分析实践中如何通过制度创新提高农村土地流转效率。例如, 朱前涛等 (2012) 从公平与效率的视角对成都农村土地流转模式进行了分析, 认为“成都模式”对促进农地资源的合理流动、增加农民收入、转移农村剩余劳动力有重要作用;李勇等 (2014) 基于对浙江嘉兴“两分两换”模式中各参与主体的行为研究认为, 要充分尊重农户意愿, 切实保护农户利益, 加快要素市场改革, 满足农业规模经营主体发展需要, 加强政府农业扶持政策, 提高农业规模经营主体发展效率。陈海清等 (2015) 通
15、过对青州南小王村模式的案例分析认为, 基于集合信托制度的农村土地流转制度创新实现了土地资源的有效配置、信息的有效利用和激励相容, 能够更有效地推动农村土地流转;并且, 集合信托模式无论是在政策和法律层面还是在理论和实践层面都具有构建的基础和理由 (徐卫, 2015) 。李怡 (2014) 从土地流转的经济效率、福利损益和产业发展等方面分析了珠三角地区的土地股份合作制度, 认为该制度在推动农村经济发展和促进农民增收过程中取得了显著的经济效率。此外, 有学者通过理论与实证分析认为, 农户合约方式选择与交易主体之间的关联程度有关, 在现实中非正式合约和正式合约两种土地流转合约方式都同时存在, 因此不
16、能强推书面正式合约, 应鼓励地方积极探索出与当地实情相符的流转合约方式 (王岩, 2017) 。综上所述, 现阶段我国宏观层面的“三权分置”制度和土地流转机制仍处于加紧构建和完善过程之中, 急需微观层面的创新实践提供现实经验支持, 农村土地流转还存在很大的制度创新空间。本文基于对四川省安岳县农村土地流转的深度调研, 分析该地在国家基本土地制度下通过微观制度创新提高农村土地流转效率的实践探索, 以期能为我国规范、高效农村土地流转机制的形成以及类似地区进一步推动农村土地流转实践提供经验借鉴和决策参考。二、安岳县农村土地流转态势及其存在的关键问题本文选取的调研地是位于四川省中东部的安岳县, 该县推进农村土地流转始于2001 年, 土地流转后主要用于柠檬的规模化种植, 具有土地利用特色鲜明、推行时间长、流转规模大等特征。但在实践中, 该县的农村土地流转也逐渐出现了一些突出问题, 制约了土地流转的可持续发展。1. 安岳县农村土地流转的基本态势安岳县是位于四川省中东部的典型农业大县, 有“中国柠檬之乡”的美
