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1、- 1 -食品安全管理工作交流材料本人由 省质监局派遣，到 省 质监局进行挂职锻炼，任副局长职务。在 期间,我和质监局的各同事就目前食品安全监管的工作做了许多的沟通交流，均深感到目前质监系统食品安全工作期望高、要求严、责任重，但却面临着政策支持、机构能力、人员素质、工作思路、责任追究等许多方面的问题，食品安全监管工作推进难、效果差、反复大的情况得不到根本好转。一、目前 和 食品经营者现状及监管基本情况从了解情况看， 和 的食品监管工作除食品经营者数量更多、工作量更大之外，其他情况大体一致。 目前凡有营业执照和卫生许可证的食品经营者已全部获得 QS 证，共 644 家，792 张证书。获证企业覆
2、盖米、面、油、茶叶、酒、调味品、糕点等 20 个大类，总体来说，获证企业大多数质量管理水平不高1。对于无证经营的食品经营者曾在 年初进行统计，约有 20*余家，目前按照职能划分，暂时未由质监部门负责监管。目前共有食品生产企业和小作坊 465家，其中获得 QS 证企业 170 家，小作坊 295 家，获证企业覆盖茶叶、米、肉制品、油、酒、调味品、糕点等 18 个大类。在 年底，曾对无证经营的食品经营者进行初步统计，全市约 1000 家左右。目前 局食品安全工作的重点是加强食品生产经营者的后续监管，持续保持生产合格产品的能力； 局的工作重点除上述外，还有帮助食品生产小作坊的提高取证和质量保障能力，
3、争取获证。对于无证经营的食品经营者的监管，两局目前均无实际做法和经验可循。- 2 -二、目前质监系统食品监管工作所面临的几个突出问题综合 、 的食品经营者情况，分析 局、 局近年来的食品监管工作，发现 局和 局虽分处在全国经济条件截然不同的两个地区，食品监管工作人员在进行实际工作中均会遇到相同的困难。导致的原因基本是来自下列几个共同的问题：（一）各部门分段监管，监管对象交叉，盲点突出在质监部门将食品监管作为一项专门工作纳入职能范围之初，就面临着“九龙治水”的局面。当时，根据国务院“三定”方案，我国已形成了由农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局和国家食品药品监管局等多个部委共同按职
4、能分段监管的体系，质监部门仅对食品生产加工阶段的食品安全负责。这种模式的建立目的是明确各方职责，完善食品安全链条监管机制。但通过近几年的实际工作，这种监管体制的缺陷已经基本暴露出来。一是协调困难，这种主体多元化的监管体制，一旦协调不到位，就容易造成部门之间缺乏协调和联动，特别是在农村、城乡结合部以及批发市场等地区，监管工作缺位、错位、越位现象已经屡见不鲜。二是信息不畅，各部门对于食品安全事件信息缺乏高效和有效的信息交换机制，导致食品安全隐患得不到及时处理，事件不能及时消除。三是利益驱动，各部门为了实现部门利益，出现有利的事情多家监管，行政许可林立；有责无利的事互相推卸责任，造成监管的缝隙。四是
5、追溯不力，食品安全事故的发生，一般都会牵涉到多个部门，看来是多个部门都应负责，结果往往是大家都不负责。以上种种，- 3 -使得食品监管对象交叉不明，形成监管盲区。如目前对食品小作坊的质量监管和对农村、城乡结合部的食品安全监管，就是较为典型的例子。（二）缺少持续规划，手段单一，基础工作欠扎实质监系统自行使食品监管职能以来，一直被“谁来管、管什么、怎么管”所困扰，一直缺乏一个明确的监管思路和长远的、持续的、操作性强的监管计划。面对频繁发生的食品安全事故，缺乏充分的调查分析研究，对整个食品行业的情况缺乏了解，常常采用专项整治的手段来进行监管，但往往最初想法和实际效果差距大，治标不治本。每年都有多次轰
6、轰烈烈的专项整治活动，但整治的对象往往局限于单一的行业，整治的内容往往是单一的产品，整治的手段不外乎“三查” 、建档、记录，整治工作得不到相关部门的有效配合，只能大唱“独角戏” 。加之受到人员、经费、地方保护、政策法规等各方面的影响，基层工作疲于奔命，基础工作流于形式，不能显著的提高食品安全整体水平和有效的预防食品安全事故的发生，群众形容是“年年整治、连连事故” ，使得质监形象受损，社会对质监部门信任度降低。行政许可是质监部门进行食品安全监管的另一重要手段。但近几年出现的较大的食品安全事故，均是由获证企业引起。企业采取不正当手段获证，或者在取证后不按持证要求组织生产，甚至于恶意生产加工不符合安
7、全标准的食品的情况屡见不鲜。这说明单纯依赖行政许可来证明食品生产经营者质量保障的能力已不可行。- 4 -（三）对食品潜在危险源缺少分析， “头痛医头、脚痛医脚”分析目前食品事故发生的原因，我们不难看出，食品安全的关注点已经从关心食品的卫生情况逐步向关心食品的病理或生理毒性转移，从关心食品的生产环境向食品添加剂和非食品原料转移。在食品生产行业向产业化发展的过程中，因为批量、物流、仓储等的需要，必然会大量使用添加物质，这就给食品带来了许多潜在的“危险源” 。这种情况发展下去，使得许多食品生产加工行业都不可避免的存在一些“潜规则” 。但目前质监部门对于这些潜在的“危险源”却难以及时的发现并采取措施。
8、究其原因，不外乎以下几个方面：一是技术因素。食品生产者掌握的食品生产技术远较质监部门精熟，少数企业还有专门的研发机构，在技术创新的同时，擅自更改工艺流程和添加添加物，但使用产品标准却无法检出或不能判定为不合格，造成的潜在危险在今后较长的时间内才会被认识和发现。“三鹿奶粉事件”从出现、发现到爆发的过程，就是一个典型的例子。二是标准因素。食品安全标准的建立要依赖大量的基础科学研究投入、长期的实验数据积累。目前，我国标准总体水平偏低，标准体系仍不完善，相当一部分标准远低于国际水平，且部分标准之间不协调，存在交叉，甚至互相矛盾，造成监督困难，消费者也缺乏判断依据。许多食品标准的制定没有以风险评估为基础
9、，标准的科学性和可操作性都亟待提高。三是科研能力因素。技术机构自身科研能力有限，企业和研发机构的作用又得不到有效发挥。现在质监部门的检验机构多以对外开展检验业务为目的，必然按现行标准- 5 -配置检验资源，对研发性、预测性的检验资源配置不足，面对突发事件时往往不能及时提供技术信息。如 年的“三聚氰胺”事件，国内许多检测机构均未能通过该项目的参数认证，不能出具法定检测报告，给监管工作带来许多困难。而企业和研发机构最能接触到食品生产全过程，对食品生产技术了解最多，本应是监管的重要力量。但在目前的监管体制和模式下，难以进入检测市场，资源和作用得不到有效发挥。在这种情况下，我们看到质监部门在食品监管工
10、作中往往被动应战，疲于奔命， “头痛医头、脚痛医脚” ，原本的监督管理者却成了不折不扣的“消防员” 。（四）食品监管人员观察分析能力差、应变能力不足目前质监部门食品监管不外乎两种手段：发证检查和监督检查（包括“三查” 、抽检等） 。这两种工作都依靠食品监管人员来完成。但目前食品监管人员的素质和能力却不容乐观。首先是观察分析能力差，到食品生产场地不能发现问题。食品监管人员有的不是食品专业出身，有的又对专业外的其他食品领域不熟悉，对具体生产原料、工艺、流程、控制点的检查常常只能照搬现场检查细则 ，看看生产环境、查查检验记录。加之食品企业如果恶意掺杂使假，必然刻意掩饰，使得检查往往局限于表面，难以发
11、现深层次的问题。难怪有的同志笑谈：“到了企业，说是去检查的，不如说是去打苍蝇、捉老鼠的” 。其次是随机应变的能力不足。食品监管人员有发现和处理食品- 6 -安全事故的责任。在现代的社会环境下，一起简单的事故如果处置不当，往往可能酿成严重的事件。这就需要监管人员具备较强的随机应变的能力，要结合事故发生的时间、对象、危害范围和结果、当地的环境、人口素质、产业结构以及行业情况来综合分析，在较短时间内做出正确的判断和及时的处置，对事故实施有效的控制。但从目前质监系统食品监管人员的综合素质来看，还难以满足这项工作要求。（五）食品安全法律法规的实施，带来监管新课题食品安全法和食品安全法实施条例颁布以后，已
12、明确将生产许可证（QS）纳入行政许可前置，食品生产加工必须取得 QS方能申领营业执照。这使得对食品生产者的市场准入制度实施更加有效。但这也给质监部门的食品监管带来了一个新的课题：对无证无照的生产者如何做到有效监管？按照以往的法律法规要求，食品生产应先取得营业执照和卫生许可后方可申请 QS，无证无照生产者也自然就属于工商和卫生监部门管范畴。但按照现行法规，卫生许可取消，QS 成为了营业执照的前置，无 QS 就将成为食品生产者无营业执照的主要原因，监管责任也将转移到质监部门身上来。仅以 和 为例。无证照生产者 有近20*家， 也有近 1000 家。这些生产者都具备以下特点：一是家庭生产为主，规模和
13、销售对象有限；二是生产条件落后，无法满足 QS取证要求；三是资金匮乏，不可能进行设备技术改造；四是流动性强，难以集中管理。五是从业者多是下岗、低保人群，生产所得往- 7 -往是一家人生计所在。这五个特点，特别是最后一个特点，使得工作监管困难重重，食品监管将面临前所未有的责任压力和工作挑战。原来质检总局对小作坊的定义是“有营业执照和卫生许可，无法取得 QS 证的食品生产经营者” 。现在这样的经营者，随着工商部门的营业执照年审、新颁，已将逐步不再存在，代之而起的就仅仅是“无 QS”的食品生产经营者。这样的食品生产经营者，是否可以定义为“小作坊”？由省级人大制订的地方法规又会指明谁来负监管责任？需要
14、为监管工作做好哪些准备？作为 QS 行政主体的质监部门面临新的课题。（六）缺乏科学、公正的责任追究机制我们先来看一个例子。以美国为例：美国的食品供应被公认是世界上最安全的。首先是立法方面，美国食品安全的法律法规繁多，美国有关食品安全的主要大法包括:联邦食品、药物和化妆品法(FFDCA)、 联邦肉类检验法(FMIA)、 禽肉制品检验法(PPIA)、蛋制品检验法(EPIA)、 食品质量保护法(FQPA)和公共健康服务法(PHSA)等。 联邦食品、药品和化妆品法是美国关于食品和药品的基本法。经过无数次修改后,该法已成为世界同类法中最全面的一部。这些法律法规涵盖了所有食品,为食品安全制定了非常具体的要
15、求和监管程序。其次是机构配备，在美国负责食品安全管理的机构有三个：食品和药品管理局、美国农业部和美国国家环境保护机构，被国际上公认为全球第一流的食物与药物监管机构。第三，- 8 -美国已是一个成熟的市场经济社会，从事食品生产、加工与销售的企业掺杂使假现象极少。按理说，美国的食品安全应该是“万无一失”了吧？但近年来，美国食品安全事故不断： 年 9 月中旬，美国暴发了著名的“毒菠菜事件” ，导致美国 26 个州 200 余人感染大肠杆菌，其中 3 人死亡，加拿大也被殃及。自 年月以来，美国 41个州共有 329 人先后感染田纳西型沙门氏菌。 年春天以来已有 61人在吃了 VEGGIEBOOTY 品
16、牌的点心食品后受到了沙门氏菌污染，患者中儿童占了大多数。根据美国疾病控制和预防中心统计：在 年，美国每 10 万人中有 3.4 人感染了大肠杆菌。除大肠杆菌外，每 10万人中还有 6.09 人感染了沙门氏菌。此外，感染霍乱弧菌的人也较1998 年显著增多。综上所述，即使一个地区食品安全工作做得再好、法律再完善、政府再重视，也不能完全消除食品安全事故。但目前在我国，食品安全却是一旦出事，各方舆论就不分青红皂白的纷纷向相关部门问责，各级政府就追究相关部门和工作人员的责任，盲目的责任追究使得许多同志深感工作难、压力大、无所适从、心力交瘁。建立一套科学、公正的责任追究制度已经成为当务之急。三、对以上问题的思考和建议（一）明确监管对象，划清责任范围、充实监管资源“多头监管” 、 “九龙治水”的监管格局已经为中国食品安全白皮书所承认，被食品安全法所固定，再去争议已无实际意义。目前要做的就是依据食品安全法确立的监管模式，结合食- 9 -品行业和生产经营者情
