22论公众参与有效性的提高_以城市规划领域为例

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1、第 30 卷第 4 期2012 年 07 月政 法 论 坛Tribune of Political Science and LawVol30， No4Jul2012作者简介 ， 王青斌 ， 法学博士 ， 中国政法大学法治政府研究院副教授 。* 本文系作者于第十二届海峡两岸行政法学学术研讨会上所作的主题发言 论城市规划中公众参与有效性的提高 基础上修改而成 。同时也是教育部 211 工程三期重点学科建设项目 “社会转型期的法治政府建设与公民权利保障 ”( 10108331) 的研究成果 。论公众参与有效性的提高*以城市规划领域为例王青斌摘 要 : 公众参与是行政民主化的重要体现 。公众参与应当是

2、有效的参与 ， 能够发挥参与应有的作用 。我国当前虽然在众多领域均确立了公众参与制度 ， 但由于诸多问题的存在而导致公众参与的有效性不高 。要提高行政过程中公众参与的有效性 ， 就应从进一步规范公众参与方式 、完善信息公开制度及公众参与者的权利保障制度等方面着手 。关键词 : 公众参与 ; 有效性 ; 信息公开 ; 听证 ; 城市规划公众参与通常又称为公共参与或公民参与 ， 公众参与有广义与狭义之分 ， 广义层面上 ， 公众参与包括公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动 。而在狭义层面上 ， “所谓公众参与 ， 指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和 。” 1公众

3、参与公共行政的历史 ， 可以追溯到英国普通法上的 “自然公正原则 ”， 即 “任何权力必须公正行使 ， 对当事人不利的决定必须听取他的意见 ” 2( P. 95)。在现代法治社会 ， 普通公民对政治活动 ， 尤其是政治决策活动的参与被视为民主政治的重要标志 ， “民主的最重要的原则是 ， 当影响到他们的集体生活和利益的事态发生时 ， 人民有权自己统治自己 。” 3( P. 227)与民主政治的进程相适应的是行政民主化 ， 公众参与行政过程无疑是行政民主化的重要体现 ， 也是公众参与的最重要的方式之一 。在行政权力日益扩张并成为国家权力中心的现代社会 ， 从制度上保证公众参与到行政过程中来 ，

4、不仅是保护公民合法权益的重要手段 ， 也是实现 “权利制约权力 ”的需要 。因而 ， 行政过程中应该有公众的参与 ， 而且应该是有效的公众参与 。一 、公众参与 : 现代行政的内在需求公众参与行政的意义主要体现在以下几个方面 :( 一 ) 公众参与行政使得现代行政更为民主现代民主的核心是人民当家作主 ， 而只有让公众参与到与自己利益息息相关的公共行政过程中 ， 才能真正体现作为个体的人民的民主权利 。公众参与行政过程不仅是实现自己民主权利的途径 ， 而且使得现代行政更为民主 ， 因为公众参与行政的过程实际上又是行政主体行使行政权与私人参与行政而形成的互动过程 。“这种互动过程意味着行政相对人不

5、再是行政活动中被动的受体 ， 而成为积极主动的主体一方 。在这种互动过程中 ， 相对人的意志必然影响着行政主体意志的形成 ， 从而使行政意志不仅仅是行政主体的意志 ， 还体现着相对人的意志 ， 并使行政主体与相对人的意志得以沟通和交流 。” 4这改变了专制行政模式下行政主体与相对人互相对立的传统格局 ， 使得现代行政更为民主 。同时也使得行政权力的运行受到了来自于相对人的一定限制 。政 法 论 坛 2012 年( 二 ) 公众参与有利于政府进一步转变职能在缺乏公众参与的情况下 ， 政府的运作是封闭的 、单向的 ， 政府的自身改革也是自上而下的 ， 这种政府自身发起的改革及职能的转变未必能够契合

6、社会公众的需求 。公众参与行政过程 ， 能够形成政府与社会公众双向互动的局面 ， 社会公众的需求也更容易为政府所获悉 。因而 ， 在公众参与行政过程的情况下 ， 政府在转变职能的过程中更容易理解社会公众的需求 ， 从而有利于进行正确的职能转变 。( 三 ) 公众参与有助于提高行政的合理性在缺乏公众参与的情况下 ， 政府的运行处于 “封闭状态 ”， 公众也难以对政府进行有效的监督 ， 进而容易导致政府部门的决策随意性大 ， 缺乏应有的连贯性 、稳定性并导致决策的片面性等 。社会公众的参与不仅能够对政府的行为进行有效的监督 ， 而且能够从不同的角度提出自己的看法 ， 这客观上为政府创造了 “兼听则

7、明 ， 偏信则暗 ”的条件 ， 使得政府的决策更能契合社会公众的需求 ， 从而有助于提高行政的合理性 。如在城市规划中 ， 要保证城市规划的合理性 ， 公众的参与是必不可少的 ， 原因在于 :首先 ， 公众参与为城市规划符合市民的需求打下了基础 。如前所述 ， 城市规划的根本宗旨是创造更有利于人全面发展的基础和条件 ， 因而 ， 城市规划过程中必然要考虑市民的需求 ， 规划应当符合市民的利益 。这就要求在城市规划中必须重视平民的利益和感受 ， 城市规划应符合公众的现实需要 ， 如在城市交通领域 ， 应优先发展公共交通 ， 满足大多数人的出行需求等 。规划是否符合市民的需求 ， 包括居住 、工作

8、 、游玩 、交通等物质环境的需求 ， 市民自身无疑是最有发言权的 。通过公众参与 ， 可以使市民的诉求得到表达 ， 从而为城市规划符合市民的需求打下了基础 。当然 ， 就个体而言 ， 市民首先是着眼于个人的需求的 ， 并且通常是眼前的需求 ， 城市的长远和整体利益通常不是市民主要考虑的内容 。而且 ， 分散的市民的要求也是不尽相同的 ， 因而 ， 城市规划在考虑满足作为个体的不同市民的需求的同时 ， 还应考虑城市发展的长远和整体利益 。其次 ， 公众参与能够为城市规划的编制提供充分的信息 。要让城市规划能够满足市民的需求 ， 那么 ， 必要的 、完整的信息的获取是必不可少的 。没有充分的公众参

9、与 ， 完全的信息是不可能获得的 。没有公众参与 ， 城市规划的编制者也依然可能获得其所必要的信息 ， 但是 ， 这种信息必然是不完整的 。因为所有的规划师都不能做到 “价值无涉 ”， 它们的信息基础都是片面的 ， 都优先保护某一种或某一些价值 。而只有广泛的公众参与 ， 才能够填满各种主张的信息沟壑 ， 为规划提供尽可能完全的信息 。再次 ， 公众参与具有达到利益最大化的作用 。不同个体以及群体的需求是不同的 ， 在城市规划中 ，很难同时满足所有个体及群体的利益 。在此情况下 ， 通过公众参与 ， 如通过谈判 、讨价还价 、竞争来达成妥协 ， 从而达到 “帕累托最优 ”， 即在不损害其他利益

10、的前提下达到利益的最大化 。这也是规划的应有之义 ， “计划行为 ， 不仅使国家之各部门可以互相配合 ， 以有限之资源有效达成目的 ， 并可调和各种多元之利益关系 ， 促进经济及社会之发展 。”换言之 ， 没有公众参与 ， 城市规划的合理性就得不到保障 ， 甚至城市规划的基本功能也可能无从实现 。( 四 ) 公众参与能够有效制约行政机关裁量权的滥用公共行政的任务主要是执行法律和政府的指令 ， 但并非按照特定的条件和计划单纯地执行 ， 而是根据计划的目的 ， 创造性地执行特定任务和改善社会条件的活动 。社会 、经济 、政治 、法律 、技术 、文化 、财政等现实状况需要赋予行政机关自主活动的空间

11、5( 第一卷 ， P. 26)。因而 ， 拥有广泛的裁量权 ， 乃成为现代行政的重要特征 ， “现代行政主要表现为自由裁量权行政 ， 绝对的羁束权限行为几乎是不可能的 。” 6( P. 27)现代行政的这一特征在城市规划领域体现得尤为明显 ， 这在于 “规划作为一种公共政策 ， 本质上就是一种价值的选择 ， 而人们做出价值选择的同时也要做出价值判断 ”。 7在没有公众参与的情况下 ， 行政机关在城市规划中的价值判断很难得到有效的约束 ， 而这种没有限制的裁量权则存在着被滥用的危险 。因为 ， “所有的自由45 Vgl Maurer， Allg VwR11， 16Rdnr10 转引自陈敏 : 行

12、政法总论 ， 1999 年版 ， 第 586 页 。第 4 期 王青斌 : 论公众参与有效性的提高 以城市规划领域为例裁量权都可能被滥用 ， 这仍是个至理名言 。” 2( P. 70); “一切有权力的人都容易滥用权力 ， 这是万古不易的一条经验 。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止 。” 8( P. 154)过于广泛的裁量权不受控制 ， 容易导致权力的滥用 ， 将是对行政法治的破坏 ， 因而 ， 行政法治要求将行政主体的裁量权控制在一定的范围内 ， “为使法治在社会中得到维护 ， 行政自由裁量权就必须得到合理的限制 。” 9( P. 369)公众参与的存在 ， 客观上有助于实现

13、“权利制约权力 ”， 从而有效制约行政机关裁量权的滥用 。( 五 ) 公众参与有利于减少行政争议公众参与使得行政结果更容易为相对人接受 。相对人对行政过程的参与不仅使行政更为民主 ， 行政结果的正当性增强 ， 而且还增加了行政结果的可接受性 ， “因此各方一旦能够参与到程序过程中来 ，就更易于接受裁判结果 ; 尽管他们有可能不赞成判断的内容 ， 但他们却更有可能服从它们 。”行政结果可接受性的增强有助于减少行政争议 ， 从而可以有效地提升行政效率和降低行政成本 。以上是对公众参与行政的意义进行的部分总结 ， 而事实上公众参与行政运行的意义可能远不止于此 ， 不过囿于篇幅所限 ， 在此不再一一赘

14、述 。二 、有效性 : 公众参与制度的根本有效 ， 是指能够发挥作用 ， 具有效果 。公众参与的有效性 ， 指的是公众参与所发挥作用的程度以及所产生的效果 。公众参与应当是有效的参与 ， 如果公众参与不具有有效性 ， 而只是流于形式 ， 那么公众参与制度也就失去了存在的必要性 。因而 ， 从某种意义上说 ， 有效性是公众参与的制度根本 ， 因为 “在参与 走过场 的阴影笼罩下 ， 公众也会自然而然地丧失对参与制度的信任 ”。 10因而 ， 我们不仅强调要保证公民的参与权 ， 而且还要保证公民的有效参与 ， 即公民在参与后能充分有效地发挥其作用 。我国当前的公众参与普遍存在着有效性欠缺的问题 ，

15、 以已经十分普及的价格听证会为例 ， 虽然各地在价格调整时基本都会召开听证会 ， 但公众参与的有效性非常低 ， 公众参与基本起不到应该起的作用 。在当前的价格听证会中 ， 绝大多数只是告诉公众价格是根据哪些成本和因素制定的 ， 听取公众意见基本上只是走走过场 ， 听证会的主要作用是信息披露 。真正的价格听证会 ， 应该是一个证明和反驳的过程 ，体现不同利益主体之间的抗辩 。抗辩的主体可能是价格决策机构 、生产者和消费者之间的任何两方 。它自始至终强调程序的透明公开 ， 结果的公正合理 ， 而且应该真正听取各利益主体的意见 。在我国的其他领域 ， 因为公众参与的有效性较低而致使公众参与蜕化成 “

16、走过场 ”的例子也比比皆是 。影响公众参与有效性的因素主要包括以下几个方面 :首先 ， 参与的主体范围 。一般而言 ， 公众参与的主体是拥有参与需求的公民 ， 既包括作为个体的公民 ， 也包括由个体公民组成的各种民间组织 。公众参与的主体范围在很大程度上影响着公众参与的有效性 ， 因为 ， 如果参与的主体与参与的事项之间完全不具有利害关系的话 ， 那么参与的主体极有可能因为缺乏参与的动力而消极对待 。如在城市规划领域 ， 为保证参与的有效性 ， 应首先保证与参与事项具有利益关系的公民及团体的参与 。因为 ， “城市的空间是具有经济价值的 ， 因此 ， 对城市的空间拥有财产权的人希望在城市规划制度的形成过程中能获得表达意志的机会 ， 以此实现这种权利的内涵 。” 11此外 ， 还应保证参与主体的广泛性 。因而 ， 参与的主体范围直接影响到公众参与的有效性 。其次 ， 参与的领域 。参与的领域是影响公众参与有效性的另一个重要因素 ， 也是衡量行政民主性的一个重要指标 。一般而