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1、改革劳动教养制度的思考劳动教养是我国特有的一种法律制度。 作为一种非司法性剥夺公民人身自由的制 度，劳动教养初创于20世纪50年代的肃清 反革命运动期间发展于1978年之后。40多年来，该制度在维护社会治安，预防和减 少犯罪，教育和挽救轻微违法犯罪人员等方 面起到过积极的作用。但随着我国政治、经 济、文化等各方面的发展变化，该制度存在 的诸多问题和缺陷也日益暴露出来。对具有中国特色的劳动教养制度，是予以废除，还 是在保留的基础上加以改革完善？长期以 来一直存在争论，特别随着我国加入公民 权利与政治权利国际公约，颁布和实施立 法法，存废之争更加呈现白热化。如何改 革劳动教养制度，已经成为中国社会
2、现代化、 法治化进程，特别是刑事法治建设中的一个 突出问题。从目前来看，对劳动教养制度予 以保留并加以改革是主流的观点，笔者也持 这一意见。理论界对如何改革劳动教养制度， 提出了许多种不同的设想和思路， 仁者见仁, 智者见智。而本文通过分析劳动教养制度的 问题和缺陷，提出了若干改革建议，并且认 为改革的方向是完善立法规定和引入司法 程序。劳动教养制度存在的问题和缺陷现行劳动教养工作的基本法律依据是 全国人大常委会批准、国务院公布的关于 劳动教养问题的决定和关于劳动教养问 题的补充规定以及国务批准、公安部发布 的劳动教养试行办法。但就上述这些规 定而言，存在着一些明显的缺陷和问题首先，劳动教养的
3、审查裁决体制同法治 原则不相协调。目前行使劳动教养审批权的 法定机构是劳动教养管理委员会，由公安、 民政、劳动等部门负责人兼职组成，未设专 职负责人。其权限主要有两项：一是审查批 准作出劳动教养的决定， 二是批准提前解除 劳动教养、延长或减少劳动教养期限。而实 际这两项职权分别是由公安机关和司法行 政部门行使的，上述两机关是在没有明确法 律授权的情况下代行劳教委职权的。我国于1998年签署加入的公民权利与政治权利国 际公约规定，“除非依照法律所规定的根 据和程序，任何人不得被剥夺自由”，按照 一般理解，这里的法律应是指立法机关制定 的法律，程序是指司法程序。立法法明 确规定：对限制人身自由的强
4、制措施和处罚， 只能由全国人大及其常委会来规定。而劳动教养作为剥夺人身自由可以长达三、四年之久的强制措施，由行政法规和行政规章确立， 并且不经过司法审查程序便可由行政机关 径行作出决定，显然与现代法治原则相悖。其次，关于劳动教养的程序规定存在缺 陷。劳动教养是一种较长时间限制公民人身 自由的强制措施，应当为其设定较为严密的 法律程序。但现行劳教法规侧重于实体方面 的规定，程序规范严重缺乏。表现在：劳教 案件的办理程序，既有治安案件的办理程序， 又有行政案件的办理程序，也有刑事案件的 办理程序，极不统一；对相对人合法权益的 保障不全面，如当事人的陈述权、申辩权、 赔偿请求权等均没有明确规定；关于
5、对劳动教养决定申请行政复议、 提起行政诉讼的规 定也相当简单。劳动教养的决定实际上完全 由公安机关一家作出，有违程序中立原则。 劳动教养审批程序剥夺了被劳动教养者的 参与机会，违背程序公正原则。目前劳动教 养的司法救济具有局限性，使被劳动教养者 难以得到有效的司法救济。由于适用程序上 的上述缺陷，严重影响了劳动教养制度的法 制形象。再次，劳动教养的适用范围过窄。根据 现行法规我国劳动教养的适用范围是：大中城市，铁路沿线，交通要道的城镇，存在个 别违法犯罪行为的县城、集镇和农村。这种 地域限制的弊端，一是使在农村发生的大量 违法犯罪行为得不到有效地惩治，不利于社 会治安的全方位综合治理， 二是人
6、为地造成 公民之间在适用法律上的不平等状况，破坏了法律实施的统一。最后，劳动教养期限的规定不合理。按 道理说，劳动教养的对象是严重违法但不构 成犯罪的人或者犯罪情节轻微不够刑事处 分的人，那么劳动教养的严厉程序应当轻于 刑罚，但实际并非如此。根据国务院关于劳动教养的补充规定第三条规定，劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。 与刑罚中自由刑的期限相比， 劳教期限的起 点要比自由刑的起点高，其最高期限也比管 制、拘役的最高期限长，甚至高于对轻罪适 用的有期徒刑。劳动教养与刑罚在严厉程度 上的失衡和错位，造成实践中有些违法犯罪 人宁愿被定罪处刑也不愿被劳动教养，以致在社会上和部分劳教人员中产
7、生“违法不 如犯罪，劳教不如判刑”的印象。对劳动教养制度改革的建议尽管劳动教养制度基于历史功效、现实 需要两方面的原因而有保留的必要性和合 理性，但由于这一制度存在的问题和缺陷， 又使其面临被叫“下课”的危机。如何对其进行改革，成为一个现实而紧迫的问题。笔 者有如下一些建议关于劳动教养的立法：这是加强人权保 障的需要，也是依法治国，建立社会主义法 治国家的需要。随着不定期刑和教育刑思想 的兴起，各国都把未然犯罪的预防摆在立法 的突出位置，建立一个以刑事立法为主、以保安立法为辅的全方位立体式预防犯罪的 立法体系已成为世界性趋势。 在我国现行法 律体系中，虽然没有保安处分之名，却有保 安处分之实。
8、不仅在刑法典中分散地规定了 一些保安措施，而且还以行政法规或刑事政 策等形式规定或设立有多种实质性的保安 处分措施，劳动教养便是其中的一种。但就 目前情况而言，制定统一的保安处分法的时 机尚不成熟，故而多数学者倾向于先行制定 一部关于劳动教养制度的专门法律，以解燃眉之急。笔者也持这种观点。建议由全国人 大常委会制定专门的劳动教养法，设立 总则与分则两篇。其中，总则规定劳动教养 的目的、劳动教养的宪法根据、劳动教养的 法律性质、劳动教养的基本原则、劳动教养 适用的一般要件、劳动教养的期限、劳动教 养的执行等问题。分则中应具体规定应当适 用劳动教养的适用对象及其相应的劳动教 养措施。通过制定专门的
9、劳动教养法， 一方面使劳动教养的适用获得法律上的依 据，同时，对其实体、程序问题进行配套的 改革，使劳动教养制度在得以保留这一前提 下最大限度地维护公平、正义，保障当事人 的合法权益。关于劳动教养的裁决体制： 目前主要有 以下几种不同改革建议：一是保留并强化劳 动教养委员会的职能，使之成为拥有专职人 员和实质权限的法定机构， 完善其审批程序 制度；二是取消名存实亡的劳动教养管理委 员会，明确劳动教养的行政处罚性质，由公 安机关名正言顺的实施审批权；三是建议将 劳动教养作为一种刑罚方法纳入刑罚体系 的主刑之中，通过现有的人民法院刑事审判 庭予以裁决；四是建议将劳动教养作为一种 限制人身自由的非刑
10、罚方法纳入刑事制裁， 在法院内部新设立专门的治安法庭或治安 法官来审查裁决。上述意见中，笔者赞同第 四种建议，理由是：刑事诉讼法第 12条规 定“未经人民法院依法判决， 对任何人都不 得确定有罪。”而现行的劳教制度，将有罪 还是无罪的认定权赋予公安机关行使，违反了定罪权由法院统一行使的无罪推定原则； 在实践中大量存在的证据不足被劳教现象， 又违背了疑罪从无的原则。为此，对劳动教养的审查决定权，应当由人民法院行使。鉴于当前法院的 刑事审判任务本来就比较重， 其审判的主要 对象应当定位于确实有罪并应受刑事处罚 的人员，对应当处以劳动教养的对象，可以 借鉴一些国家“治安法院”的体制，在我国的基层法院
11、和中级法院设立治安法庭或治 安法官，专门负责此类案件的审理。设立专门的治安法庭办理劳动教养案 件，其优点在于：第一，能有效地将劳动教 养纳入司法体制和正当程序之中，解决并克 服现行劳动教养决定权、适用程序、权利救 济等诸多问题和弊病，体现我国现代法治对 公民人权保护与维护社会秩序并重的价值 取向。第二，体制转换简便、可行。在法院 现行体制下，单设治安审判庭不会引起太大 的司法体制变化，也符合人民法院组织法 的规定和原则，只需按照审判业务庭的组织 需要配备专门的办案人员即可。第三,符合 现行立法框架下对劳动教养性质的定位。劳动教养司法化，其实质就是由法院行使对行 政机关的监督制约权。但是，按照现
12、行有关劳动教养制度的法律法规，劳动教养既不是 治安管理处罚，也不是其他行政处罚，更不 是刑罚，而是一种介于治安管理处罚与刑罚 之间的具有强制教育性质的行政措施。治安诉讼与刑事诉讼在提起诉讼的主体上存在 根本区别，前者由公安机关提起，而后者一 般由检察机关提起；治安诉讼是“官告民”， 而行政诉讼是“民告官”。这种诉讼主体性 质的差异导致诉讼程序的设置存在极大差 异，由刑庭或行政庭来审理治安诉讼案件是 不合适的。设立专门的治安审判庭，不但可 以解决劳动教养司法化的问题，还可以实现劳动教养案件的审判活动与刑事、民事、行 政等其他诉讼活动的协调和平衡。关于劳动教养案件的审理程序： 将来应 当通过制定劳
13、动教养法明确规定办理劳 教案件的程序。劳动教养诉讼的诉讼主体主 要包括控、辩、审三方。其中，提请人是公 安机关，具体可由公安机关内部的法制部门 或治安部门行使；被提请人即被公安机关提 请适用劳动教养的人；审判机关是基层人民 法院和中级人民法院， 具体由内设的治安审判庭负责。笔者的设想是，应当设置比较简 易的程序，提高诉讼效率，这样既有利于保 证这一措施的及时实施，使被劳动教养人及 时得到教育，也能使不应该被劳动教养的被 提请人尽早恢复自由。 对违法或犯罪嫌疑人 由公安机关先进行调查或侦查，然后将案件 和提请批准劳动教养决定书报请法院审查， 如果被调查或被侦查的当事人承认有违法 或犯罪行为的，公
14、安机关可以不派员出庭， 仅由当事人出庭，法院在听取当事人的意见 后，结合对公安机关报送材料的审查，即作 出对当事人是否予以劳动教养的判决；如果当事人否认有违法或犯罪行为的，应当以开庭听证的方式审理，适用简易程序的规定， 由治安法官独任审理，在分别听取公安机关 指派的出庭人员和当事人的陈述后，作出对 当事人是否予以劳动教养的判决。法院开庭 审理劳动教养案件时应当通知检察院，检察院认为有必要时可派员出庭监督。当事人有权自行或委托律师辩护。 对劳动教养案件实 行二审终审制，由基层法院一审，中级法院 二审。不服一审裁判的当事人可以上诉，检察院也可以提出法律监督意见，二审法院的裁判具有终审效力。关于诉讼
15、期限，公安机 关在对被提请劳动教养采取拘留等限制人 身自由的强制措施后，应在 15日内向人民 法院提出诉讼请求，如有法定的特殊情况的, 经上级公安机关负责人批准可延长至一个 月。人民法院审理一审、二审劳动教养案件， 应在受理后20日内宣判，最迟不得超过一 个月。对劳动教养判决的上诉期限为 10日， 从接到判决书第二日起算。在人民法院作出 的对被提请劳教人予以劳动教养的判决生 效后，由公安机关移送劳动教养执行机关执 行。在判决作出前，被提请人已被羁押的， 应当折抵与羁押期限相同时间的劳动教养 期限。对于提前解除劳动教养、减少或者延 长劳动教养期限的，由劳教机关报请法院审 查决定。除了一审、二审程
16、序外，还应当设 置审判监督程序，审判监督程序的提起可以 参照刑事诉讼法的有关程序； 可以由被劳教 人及其近亲属申诉、检察机关抗诉而启动， 也可由各级人民法院院长及审判委员会主 动提起。对于错误的劳动教养决定，当事人可以请求国家赔偿。关于劳动教养的适用范围：根据社会治 安形势发展的要求，应当通过修订现行劳动 教养的法规或者在将来制订专门的劳动教 养法时，取消适用范围上的地域限制，规 定把劳动教养普遍适用于全国城乡，适用于每一个符合劳动教养条件的中国公民，以体现法律面前人人平等的原则。关于劳动教养的期限： 从现行立法规定 来看，劳动教养的期限为 1 3年，必要时 可延长1年。与刑法中的管制和短期自由刑 相比，在严厉程度上有过之而无不及，违背 了罪、罚相当原则，在实践中会导致种种反 常
