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1、下载可编辑宋才发：农村集体土地“三权分置”的法律问题探讨农村集体土地“三权分置”的法律问题探讨宋才发 向叶生*作者简介 宋才发（1953），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，国家二级教授，博士生导师。中央民族大学原法学院院长兼民族法学研究所所长，主要从事民族地区经济法律制度研究。向叶生（1977），侗族，湖南怀化人，中央民族大学经济学院2013级在读博士生，研究方向：民族地区经济法律制度研究。基金项目：论文为宋才发主持的国家“985工程”中央民族大学第三期建设重点立项项目：民族地区经济法律制度研究（项目编号：CUN985-3-2）；吴大华、宋才发中标的2014年度国家社会科学基金重大项目建设社会
2、主义民族法学体系，维护民族大团结研究（批准号为:14ZDC025）的成果之一。（中央民族大学经济学院，北京 100081）摘 要：农村土地集体所有是三权分置的基础，实现农业用地规模经营是三权分置的前提，流转地用于粮食生产是三权分置的关键。必须健全农村集体土地承包经营权登记制度，开展农民对集体土地资产股份占有权试点，开放农村集体建设用地使用权流转市场。必须依法完善农村集体土地承包经营权流转制度，完善农村农民宅基地使用权流转制度，完善农村集体非农经营用地使用权流转制度。关键词：土地集体所有权；土地承包权；土地经营权；土地经营权流转；适度规模经营中央全面深化改革领导小组在2014年9月29日第五次会
3、议审议通过的关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见中提出，要引导农村土地承包经营权有序流转，实现土地承包经营权三权分置的格局 习近平在审议关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见时指出：“我们要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。”新华社.习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第五次会议，强调严把改革方案质量关督察关确保改革改有所进改有所成N.人民日报,2014-09-30(01).，本文拟就这个问题略陈管见。一、“三权分置”是农村集体土地有序流转的重要基础农村土地集体所有是三权
4、分置的基础。中华人民共和国宪法第10条规定，农村土地除由国家所有之外，均属于集体所有1。中华人民共和国农村土地承包法、中华人民共和国物权法等法律确认了农村土地集体所有权，农户对集体土地的承包经营权，这是我国农村土地制度改革的基石。现行法律尽管规定了“农民集体”所有权的主体地位，但是没有对其具体内容进行规范设计，致使农村集体土地所有权主体遭到民事理论的质疑。农村集体土地所有权主体虚置，必然带来所有权如何实现、所有权如何救济、农民成员权如何实现、他物权如何完善等一系列棘手问题。农村土地集体所有权事实上已经形成了“村民小组集体”、“村农民集体”和“乡（镇）农民集体”三类不同的主体。由于法律始终没有明
5、确到底谁是集体土地最终的享有者，即使法律确认这三类“农民集体”都是主体，仍然意味着所有权主体虚置，因为多头主体即无主体，仍然很难有效地对农村集体土地行使排他性的所有权。另外，由于法律对农村集体成员资格的取得、变更和丧失没有做出具体而明确的规定，也就无法保证农民享有与作为集体土地成员权所应对的集体土地收益的分配权。因而建议通过修改相关法条的形式，确立村民小组为农村集体土地所有权主体。这样做既坚持了农村集体土地公有制性质，又明确了农民对集体土地的成员权，标志着农村土地所有权真正回归到了农民。当下只有坚持农村土地承包关系长久不变，赋予农民更多的土地承包权能，才能够实现更好地保障农民的土地财产权益。因
6、此，关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见提出要通过深化农村土地制度改革，实现土地承包经营权三权（即所有权、承包权和经营权）分置，这是我国农村土地制度改革又一次重大而深刻的创新。实现农业用地规模经营是三权分置的前提。我国自1978年开始实行家庭联产承包责任制，实现土地集体所有，家庭分散经营，规模效应比较低。农民因获得农业生产的剩余索取权，高涨的生产积极性弥补了规模效应的不足。毋庸置疑，农地资源的细碎化配置、家庭小规模经营终究存在诸多实际问题：（1）农户耕地面积过小直接影响劳动要素的合理分工，难于获得农业的规模效益；（2）农户经营水平与农地经营规模不相适应，尤其是善于经营农
7、业的农民无法获得足够土地；（3）农户小规模经营不利于农民持续增产增收；（4）农户小规模经营是耕地撂荒和变相撂荒的重要原因；（5）农户小规模经营造成农业从业者女性化和老龄化2。总之，农户小规模经营在一定程度上固化了经营集体土地的低收益状态。在土地家庭承包经营制度不变的情况下，只有把“承包权”和“经营权”从“土地承包经营权”当中分离出来，通过合理的土地流转才能够实现农地的规模化经营。为此，中共十八届三中全会和四中全会明确提出，一定要鼓励集体土地承包经营权在公开的土地市场上合法有序的流转，发展现代农业多种形式的适度规模经营，努力培育新型农业生产经营主体。尽管土地规模经营是现代农业发展的主要特征和基本
8、要求，但是并不等于土地经营规模越大越好。因此，关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见首次提出农地“适度规模”概念，并且对“适度规模”做出可操作性的规范说明。即是说农地经营者的实际务农收入，相当于当地其他从事第二、三产业人员的务工收入；农地经营者的实际经营程度，相当于当地农户户均承包土地面积的1015倍 关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见提出对“两个相当于”的要重点扶持，即土地经营规模的务农收入相当于当地二、三产业务工收入的，土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10-15倍的，应当给予重点扶持。这主要考虑到我国农户平均承包土地面积不足亩，10-1
9、5倍在100亩左右，按农户家庭个劳动力种粮计算，现阶段劳均收入可相当于出外打工。实际是种半年地等于打一年工。高云才.土地制度改革又一份纲领性文件农业部部长韩长赋就关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见答记者问N.人民日报,2014-10-18(6).为“适度规模”。实现农地规模化效应的主要措施是促进农地合法有序流转，建立健全农地规模化经营的体制机制，让农民自己决定土地是否流转以及流转的对象和流转方式。农民承包地流转之所以要引进城里的工商资本，是为了缓解农业投入严重不足的矛盾，提高农业规模化经营水平、推行农业标准化生产，实现从田头到餐桌对农产品生产、加工、流通实施全程监管，确保
10、农产品质量和食品安全。流转地用于粮食生产是三权分置的关键。耕地是粮食作物生产的载体，稳定种粮面积是国家粮食安全的根本举措。目前我国粮食安全状况从总体上看是好的，但是又确实潜藏着十分严重的隐患。其隐患突出反映在两个问题上：一是尽管自2004年以来粮食生产突破了“十连增”，收获粮食总产量达到6.2亿吨，但是粮食的自给率已经下降到90%，明显低于国家粮食安全中长期规划纲要（20082020年）提出的粮食自给率高于95%的要求；二是由于近年来土地价格的涨幅超过粮食作物收益增长，种植大户将资本投向经济作物甚至非农建设，致使我国20082012年水稻播种面积下降3%，小麦播种面积下降18.5%3。据最新土
11、地资源调查评价结果显示，我国现有平均质量为9.8等（全国分15等，1等为最优）的耕地20多亿亩。如果把这个平均质量标准与美国做个比较，那么美国耕地就不只是现在的30亿亩，而是50亿亩60亿亩4。要保证13亿中国人靠自己的饭碗吃饱肚子，就必须守住18亿亩耕地数量红线，保护耕地资源数量、提升耕地综合生产能力。截止2014年6月底，家庭承包经营耕地流转面积为3.8亿亩（其中流入企业的高达3864.7万亩），占家庭承包耕地总面积的28.8%，而且有逐年上升的发展态势5。目前农村土地流转仍然存在着诸多棘手的现实问题，譬如，个别地方仍然在搞强迫命令式的农地流转，侵害了农民的土地权益；有的地方盲目鼓励和指使
12、城里的工商企业到农村租赁承包地搞非粮化经营。人口大省河南省的一份经济社会调查报告就充分证实和说明了这个问题的异常严重性。报告显示在一般农户通过各种途径流转出去的土地中，耕地“非粮化”的比例已经高达40%，其中土地经营大户耕地非粮化的比例更是惊人，已从2010年的43.7%急剧攀升到了 60%。无独有偶，西北农林科技大学的一份实地调查结果也显示，河北、河南、山东、安徽四个粮食主产省，土地流转“非粮化率”竟然高达61.1%6。中华人民共和国土地管理法明确规定，必须对耕地实行最严格的特殊保护政策，严格限制农村集体的农用地非法转为城镇建设用地，严格控制城镇建设用地的规模和总量。这个问题如果不能够从根本
13、上得到解决，必将影响到农村土地有序流转和农业适度规模经营的健康发展。为此关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见提出了四条具体措施：一是坚守土地流转底线，二是鼓励创新土地流转形式，三是严格规范土地流转行为，四是加强土地流转服务体系建设。农村集体土地承包经营权必须有序流转。农村集体土地承包经营权是我国法律独有的一个概念，中华人民共和国物权法从立法角度把它纳入“用益物权编”。从而法律确定了农村土地承包经营制度，奠定了农村土地制度的法律基础地位，承包人由此获得了对所承包土地的经营权和一定程度上的流转权。可以说农村土地承包经营权流转，本质上是农户土地权利和利益的大调整。目前农村土地
14、承包经营权存在诸多乱象，如土地流转主体混乱，流转行为混乱，流转结果混乱，政府服务监管混乱，土地流转市场混乱，流转运作机制不健全等。有的地方政府对土地流转下硬指标，工作过于简单粗暴；有的由于受地域环境限制，承包经营权流转的转入、转出信息不畅，缺乏市场中介组织，流转成功的多属于土地分散、零打细敲的短期行为。农村集体土地产权存在严重的产权不清晰，集体代理人以权谋私、耕地非法转用、农民利益受损等问题。在子女教育、社会保障、住房等问题沒有得到根本性的解決之前，农民一般是不敢贸然将土地长久流转出去的。从农村集体土地产权角度看，主体应当是拥有土地产权的村民小组。土地承包经营权完全属于农户和农民个人，土地是否
15、流转、流转多少、流转形式的抉择、流转价格的确定等，应当完全由集体土地的实际承包者农民自主决定，土地流转后的增值效益也应当归土地实际承包者所有。地方政府再也不能为了突出政绩人为地搞为流转而流转，不能依靠和运用简单粗暴的命令方式去推动土地流转和规模化经营，尤其不能把农村土地流转和适度规模经营的过程，演变成对农民土地权益的剥夺乃至把农民无情地挤出农村的过程。地方政府各个职能部门一定要协调联动，悉心指导农村集体土地流转合同的签订，建立流转合同档案，定期检查流转后的集体土地利用状况，设法搞好事前、事中和事后的管理工作，确保农村土地使用权的流转合法有序地进行。二、“三权分置”是农村集体土地高效运营的目标抉
16、择健全农村土地承包经营权权属登记制度。中共十八届三中全会提出的赋予农民完整的土地承包经营权，绝对不是简单地把农村耕地使用权等同于家庭土地承包经营权。必须依法明确农民土地承包经营权为独立财产权，在法律规定的土地使用权期限内，农民可以根据自己的意愿采取转包、出租、入股和抵押等方式流转承包经营权，使农民真正依法享有对集体土地占有、使用、收益和处分四个权利相统一的承包经营权。从一定意义上说，对农村集体土地依法进行确权登记，既是对土地承包经营权这一用益物权的确认，也是对农民土地财产权利的确认。鉴于过去的经验教训，这次对土地承包经营权的确权登记，一定要具体确权到物、确权到具体农户（农民）的名下。即是说要确认这个“权”到底由谁享有？土地承包经营权人是谁？实现“权”和“物”的无缝衔接。无论农村土地制度在当下或者未来如何改革，都必须义无反顾地保护好农户的承包地、农民的宅基地和农村集体建设用地，尤其要强化对农
