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1、水上交通安全应急管理 江苏海事局 指挥中心 秦德生 二一二年四月 目 录 一、应急概念 二、发展过程 三、我国预警和应急管理的现状 四、应应急管理内容 五、应急管理特点 一、应急概念 随着2006年1月8日国务院发布的国 家突发公共事件总体应急预案出台， 我国应急预案框架体系初步形成。是否 已制定应急能力及防灾减灾应急预案， 标志着社会、企业、社区、家庭安全文 化的基本素质的程度。 1、应急管理 应急管理是对应于特重大事故灾害的危险问题 提出的。应急管理是指政府及其他公共机构在突发 事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理 过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必 要措施，保障公众生命
2、财产安全；促进社会和谐健 康发展的有关活动。危险包括人的危险、物的危险 和责任危险三大类。首先，人的危险可分为生命危 险和健康危险；物的危险指威胁财产和火灾、雷电 、台风、洪水等事故；责任危险是产生于法律上的 损害赔偿责任，一般又称为第三者责任险。其中， 危险是由意外事故、意外事故发生的可能性及蕴藏 意外事故发生可能性的危险状态构成。 在英语单词里危机管理(crisis management)和应急管理(emergency management )是两个不同的词，国外多用危机 管理一词，而我国多用应急管理一词，不论用 哪一个词，其实质内容非常接近。 在我国最早正式使用“应急管理”这一概念 的，
3、是1989年5月27日的人民日报报道了 我国核安全的应急管理法规制定情况。1993年 8月18日，国务院颁布了核电厂核事故应急 管理条例，这是我国第一部使用“应急管理 ”概念的行政法规。 2、突发事件的概念 郭济济主编编的政府应应急管理实务实务 关于突发发事件的界定：突发事件，常常 又称紧急事件、或危机事件，一般是指 突然发生并危及公众生命财产 、社会秩 序和公共安全，在概念使用上，突发事 件更侧重于强调事件的突发性、偶然性 。紧急事件更侧重于强调处 置事件的紧 迫性、时间 性。危机事件更侧重于强调 事件的规模和影响程度。人们往往根据 需要加以采用。 国务院办公厅应急预案编写指南：突 发事件是
4、指突然发生,造成或者可能造成 重大伤亡、重大财产损失和重大社会影 响的涉及公共安全的事件。分为四类： (1)自然灾害； (2)事故灾难指人为的； (3)突发公共卫生事件； (4)突发社会安全事件。 3.应急管理过程 预防：又称缓解，是指在突发事件发生之前 ，为了消除突发事件出现的机会或者为了减轻 危机的损害所做的各种预防性工作。 预备：又称准备，是指针对特定的或者潜在 的突发事件所做的各种应对准备工作。 响应：又称反应，是指在突发事件发生发展 过程中所进行的各种紧急处置和救援工作。 恢复：是指在危机或突发事件得到有效控制 之后，为了恢复正常的状态和秩序所进行的各 种善后工作。 4.应急反应工作
5、流程图 N 关闭 转下页 险情事故与突发事件 接警 警情判断 反应定级 信息反馈 指挥部人员到 位 预警监控 信息网络开通 应急反应启动 应急装备保障 现场指挥到位 应急技术保障 应急队伍保障 接上页 应急结束 事态控制 专家支持 人员救助 应急恢复 事故与污染控制 现场监测 医疗救护 环境保护 人群疏散 警戒与交通管制 应急增援 反应升级救援行动 总结评估 救援行动 救援行动 救援行动 救援行动 救援行动 二、应急管理的发展过程 n第一阶段 应急管理研究的萌芽时期 n第二阶段 应急管理研究的快速发展时 期 n第三阶段 应急管理研究质量提升时期 第一阶段 应急管理研究的萌芽时 期 n 在200
6、3年以前，关于应急管理的研究主要集中在 灾害管理研究方面。自上世纪70年代中后期以来， 随着地震、水旱灾害的加剧，我国学术界在单项灾 害、区域综合灾害以及灾害理论、减灾对策、灾害 保险等方面都取得了一批重要研究成果。而对应急 管理一般规律的综合性研究成果寥寥无几。目前可 以检索到最早研究应急管理的学术文章是魏加宁发 表于管理世界1994年第6期的危机与危机管理 ，该文较为系统地阐述了现代危机管理的核心内 容。 第二阶段 应急管理研究的快速发 展时期 n在2003年抗击“非典”的过程中暴露了我国政府管理 存在的诸多弊病特别是应急管理工作中的薄弱环节 。众所周知， 2003年“非典”事件推动了应急
7、管理理 论与实践的发展，结合事前准备不充分、信息渠道 不畅通、应急管理体制、机制、法制不健全这一系 列问题促使新一届政府下定决心全面加强和推进应 急管理工作。2003年7月胡锦涛主席在全国防治“非 典”工作会议上明确指出了我国应急管理中存在的 问题，并强调大力增强应对风险和突发事件的能力 。与此同时，温家宝总理提出“争取用3年左右的时 间，建立健全突发公共卫生事件应急机制”，“提高 公共卫生事件应急能力”。 n 同年10月，党的十六届三中全会通过的中共 中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决 定强调：要建立健全各种预警和应急机制，提高 政府应对突发事件和风险的能力。理论和实践的需 要，使
8、得2003年成为中国全面加强应急管理研究的 起步之年。因此，这一时期的研究主要受“非典”事 件的影响，既有针对该事件本身的研究成果，也有 从整体的角度对政府的应急管理进行反思和总结， 如马建珍浅析政府危机管理等。由于这一时期 的应急管理实践和研究处于快速发展和繁荣时期， 为了能更加清晰看清应急管理研究的发展脉络，将 这一时期研究大致分为两个阶段：前半阶段是从 2003年“非典”事件至2006年底，后半阶段则是从 2007年至2008年初。 第三阶段 应急管理研究质量提升 时期 n 2008年对中国应急管理来说是一个特殊的年份 。年初，南方雪灾、拉萨314事件和汶川特大地震 ，为应急管理研究提出
9、了严峻的命题。党和政府以 及学界从不同角度深入总结我国应急管理的成就和 经验，查找存在问题。胡锦涛总书记10月8日在党 中央、国务院召开的全国抗震救灾总结表彰大会上 指出，“要进一步加强应急管理能力建设”。我国应 急管理体系建设再一次站到了历史的新起点上。 三、我国预预警和应应急管理的现现状 （一）国家应应急体系 国家应急体系主要包括“一案三制”即预案 、体制、机制和法制。按照不同的责任主体， 预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急 预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业 单位应急预案五个层次。 根据突发公共事件 的发生过程、性质和机理，应急预案将突发公 共事件分为自然灾害、事故灾难、公共
10、卫生事 件、社会安全事件等四类。按照各类突发公共 事件的严重程度、可控性和影响范围等因素， 分为四级，即特别重大（）、重大（）、 较大（）和一般（）。 （二）应对应对 突发发公共事件的工作原则则 1.以人为本，减少危害。 2.居安思危，预防为主。 3.统一领导，分级负责。 4.依法规范，加强管理。 5.快速反应，协同应对。 6.依靠科技，提高素质。 加强预防 n 增强忧患意识，高度重视公共安全工 作，居安思危，常抓不懈，防患于未然 。坚持预防与应急相结合，常态与非常 态相结合，作好应对突发公共事件的思 想准备、预案准备、组织准备以及物资 准备等。 快速反应 n 突发公共事件应急处置的各环节都要
11、 坚持效率原则，建立健全快速反应机制 ，及时获取充分而准确的信息，跟踪研 判，果断决策，迅速处置，最大程度地 减少危害和影响。 以人为本 n 把保障公众健康和生命安全作为首要任务 。凡是可能造成人员伤亡的突发公共事件发生 前，要及时采取人员避险措施；突发公共事件 发生后，要优先开展抢救人员的紧急行动；要 加强抢险救援人员的安全防护，最大程度地避 免和减少突发公共事件造成的人员伤亡和危害 。 损益合理 n 处置突发公共事件所采取的措施应该与突 发公共事件造成的社会危害的性质、程度、范 围和阶段相适应；处置突发公共事件有多种措 施可供选择的，应选择对公众利益损害较小的 措施；对公众权利与自由的限制
12、，不应超出控 制和消除突发公共事件造成的危害所必要的限 度，并应对公众的合法利益所造成的直接损失 给予适当的补偿。 分级负责 n 在各级政府领导下，建立健全分类 管理、分级负责，条块结合、属地管理 为主的应急管理体制，事发地人民政府 为处置本行政区突发公共事件的主体。 根据突发公共事件的严重性、可控性、 所需动用的资源、影响范围等因素，启 动相应的预案。 联动处置 n 建立和完善联动协调制度，推行城市统一 接警、分级分类处置工作制度，加强部门之间 、地区之间、军地之间、中央驻浙单位与地方 政府之间的沟通协调，充分动员和发挥城乡社 区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作 用，形成统一指挥、反应
13、灵敏、功能齐全、协 调有序、运转高效的应急管理机制。 专群结合 n 加强公共安全科学研究和技术开发，采用 先进的预测、预警、预防和应急处置技术及设 备，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥 能力；充分发挥专家在突发公共事件的信息研 判、决策咨询、专业救援、应急抢险、事件评 估等方面的作用。有序组织和动员社会力量参 与突发公共事件应急处置工作；加强宣传和培 训教育工作，提高公众自我防范、自救互救等 能力。 资源整合 n 整合现有突发公共事件的监测、预测、预 警等信息系统，建立网络互联、信息共享、科 学有效的防范体系；整合现有突发公共事件应 急指挥和组织网络，建立统一、科学、高效的 指挥体系；整合
14、现有突发公共事件应急处置资 源，建立分工明确、责任落实、常备不懈的保 障体系。 依法规范 n 坚持依法行政，妥善处理应急措施 和常规管理的关系，合理把握非常措施 的运用范围和实施力度，使应对突发公 共事件的工作规范化、制度化、法制化 。 责权一致 n 实行应急处置工作各级行政领导责任制， 依法保障责任单位、责任人员按照有关法律法 规和规章以及本预案的规定行使权力；在必须 立即采取应急处置措施的紧急情况下，有关责 任单位、责任人员应视情临机决断，控制事态 发展；对不作为、延误时机、组织不力等失职 、渎职行为依法追究责任。 (三) 应对应对 突发发公共事件的工作要求 应对突发公共事件的预测预警、信
15、息 报告、应急响应、应急处置、恢复重建 及调查评估等形成了包含事前、事发、 事中、事后等各环节的一整套工作运行 机制。 一是预防、预测和预警。 二是信息报告和发布。 三是恢复与重建。 (四)水上应应急 1973年成立全国海上安全指挥部，负责组 织指挥全国“三防一救”工作。1989年根据 国务院、中央军委关于在交通部建立中国海上 搜救中心的批复精神，设在交通部的中国海 上搜救中心负责我国海(水)上应急反应工作。 包括海难救助工作的统一组织和协调，海上溢 油事故的应急反应等工作。1985年国际海事组 织确定，中国及中国香港的搜救责任区为北纬 10度以北的海域。东海、及黄海的海上区域为 中、日、韩、
16、朝四国共管理区。 沿海12个省分别成立了负责本省海上 应急反应的相应机构省级海上搜救 中心，中心主任由副省长任担任，办事 机构大多设在当地国家海事管理机构。 长江流域建立了长江干线水上搜救协调 中心，办事机构设在长江海事局。 经国务院领导批准同意，由交通运输 部牵头，各有关部委和军队有关单位参 加，建立海上搜救部际联席会议制度。 交通部已发文中国海上搜救中心主任由 分管水上安全的副部长兼任，中国海上 搜救中心总值班室由交通部直接管理， 部海事局受委托管理日常业务。 从2004年3月份起，交通部组织编写国 家海上搜救应急预案，于10月28日报送国务 院审核；至11月2日成为全国第三个由国务院 领导审批通过的25个国家级专项应急预案之一 。 根据国务院有关部门、单位公共突发事 件应急预案框架指南的要求，该预案包括： 总则（目的、任务、适用范围）；组织体系（ 指挥和咨询）；预防预警机制；险情分级标准 ；应急响应与处置；应急恢复与善后处置；应 急保障（人员、通信、物资、设备、
