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1、发展与问题:民事诉讼法修改述评梁炳扬2007 年 10 月 28 日,十届全国人大常委会第三十次会议通过了全国人大常委会关于修改民事诉讼法的决定,决定自 2008 年 4 月 1 日起施行。这是我国立法机关首次以修正案的形式对施行了 16 年的民事诉讼法出台修改决定（理论界称之为“修正案”） 。新民事诉讼法主要就再审制度和执行制度进行了较大的修改,进一步发展和完善了该两项制度,但仍然存在一些问题。为此,笔者对其进行简要述评。一、直击难题再审、执行两制度的修改完善修正案总共有 19 条,对现行民事诉讼法条文修改的情况是:删去 8 条、新增加 6 条、全文修改 6 条、部分条款修改 6 条。民事诉
2、讼法根据决定作修改并对章节条款顺序作调整后,从原来的二十九章 270 条变为二十八章 268 条。从章节来看分别涉及原民事诉讼法的第十章“对妨害民事诉讼的强制措施”、第十六章“审判监督程序”、第十九章“企业法人破产还债程序”、第三编第二十章到二十三章“执行程序”的有关规定。由于对第十章的修改也是涉及妨害执行的规定（当然在诉讼程序中也适用） ,因此,从大类来看,此次民事诉讼法的修改涉及三部分内容:即对企业法人破产还债程序、审判监督程序、执行程序。也就是说,实际上解决三大问题:破产法法律冲突、申诉难、执行难。重点是完善再审、执行制度,解决申诉难、执行难的问题。（一） 关于完善再审制度,解决申诉难的
3、问题此次民事诉讼法修改决定共 19 条,其中关于审判监督制度的修改有 7 个条文,主要内容有:1. 完善了当事人申请再审的法定事由。修改前的民事诉讼法第 179 条规定了 5 项可以申请再审的事由,新法把这 5 项具体化为 13 项,再加一款,事项更加具体化了,使当事人更加明确在什么情况下可以提起申诉。（1） 更加强调了程序正当性的重要性,这也是此次民事诉讼法修改的一大亮点。新法规定:“原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的”（第四项） 可提起再审。这一规定强调了质证的程序价值。在强化程序正当性方面,新法还强调了审判主体的合法性与结果正当化之间的关系,新法规定:“审判组织的组成不合法或者依法
4、应当回避的审判人员没有回避的（第八项） ”属于再审事由。另外,新法的规定还强调了对当事人的程序参与权与程序正当化之间的内在关系,尤其是当事人对诉讼的参与权和辩论权。这集中体现在新增加的三项再审事由中:“无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人,因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由,未参加诉讼的”（第九项） ；“违反法律规定,剥夺当事人辩论权利的”（第十项） ；“未经传票传唤,缺席判决的”（第十一项） 。（2） 完善和补充了有关案件事实方面的再审事由。此次修改在这方面增加了三项再审事由,即“原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的”（第二项） ；“原判决、裁定认定事实的主要
5、证据未经质证的”（第三项） ；“对审理案件需要的证据,当事人因客观原因不能自行收集,书面申请人民法院调查收集,人民法院未调查收集的”（第五项） 。并且将原有的再审事由“原判决、裁定认定事实的主要证据不足的”修正为“原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的”,使其表述更为科学和准确。2. 完善了申请再审的程序。主要体现在以下方面（1） 明确当事人申请再审的程序。新法第一百八十条规定:“当事人申请再审的,应当提交再审申请书等材料。人民法院应当自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起十五日内提交书面意见；不提交书面意见的,不影响人民法院审查
6、。人民法院可以要求申请人和对方当事人补充有关材料,询问有关事项。”该条规定避免了过去只是申请再审的当事人单方面面对法院,影响法院的中立地位,并忽视被申请人的程序利益,包括对申请再审的抗辩权利。（2） 明确了特殊情形应延长当事人申请再审期间。原先的民事诉讼法规定,当事人申请再审,应当在判决、裁定发生法律效力后两年内提出。在司法实践中确实存在两年后才发现某些再审事由的情形,有必要针对特殊情形作出适当延长申请再审期间的规定。（3） 明确了向上一级人民法院申请再审,并且规定了再审的审查期间。修改前的民事诉讼法规定申请再审向原审人民法院或者上一级人民法院提出,实践中,当事人多头申诉、反复申诉,规定不明确
7、,这也造成了人民法院的重复审查,这次明确规定申请再审向上一级人民法院提出,这样既可以避免多头申诉、重复申诉,又可以保障人民法院能够公平地审理案件。这次修改还规定人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查。3. 完善了检察机关的法律监督。原来的民事诉讼法第一百八十五条规定了检察院可以因 4 种情形而提出抗诉,对于检察院提出抗诉的案件,人民法院应该再审。这次修改民事诉讼法,把检察院可以提请抗诉的 4 种情形具体划分为 13 项,加上另外一款规定地方检察院对同级法院生效判决、裁定可以提请上级检察院抗诉。同时明确人民法院收到检察院的抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定。（二） 关于完善执行制度,解决
8、执行难的问题此次民事诉讼法修改决定共 19 条,其中关于执行法律制度的修正有 11 个条文,主要内容有以下几方面:1. 强化了执行措施,促使被执行人依法履行义务（1） 增加规定了“立即执行”的制度。依照修改前的民事诉讼法的规定,执行员应当在采取执行措施前向被执行人发出执行通知,被执行人逾期不履行的,才可以实施强制执行。新法第二百一十六条在保留发出执行通知规定的同时,增加规定:被执行人不履行法律文书确定的义务,并有可能隐匿、转移财产的,执行员可以立即采取强制执行措施,使执行工作更为灵活、主动。（2） 增加规定了被执行人强制报告财产制度。财产调查是整个强制执行法律制度中最为重要的制度之一,因为对绝
9、大多数执行案件而言,只有找到了被执行人的财产,才有可能采取相应的执行措施,但如何有效查找被执行人的财产,一直是实践中的一个棘手问题。当前较好的选择是建立被执行人强制报告财产制度。新法第二百一十七条明确确立了被执行人强制报告财产制度:一是明确规定了被执行人报告财产的义务,被执行人未按执行通知履行法律文书确定义务的,即应当报告其财产状况；二是明确了被执行人报告财产的范围,被执行人不仅应当报告当前的财产状况,而且要报告收到执行通知之日前一年的财产情况；三是明确了拒绝报告或虚假报告的法律后果,即被执行人拒绝报告或者进行虚假报告的,人民法院可以根据情节轻重对被执行人或者其法定代理人、有关单位的主要负责人
10、或者直接责任人员予以罚款、拘留。（3） 扩大拘留适用的对象,提高罚款数额。罚款、拘留等强措施是执行程序顺利进行的保障。修改前的民事诉讼法关于强制措施的规定存在的主要问题是罚款数额过低、拘留期间过短,此外,在有义务协助执行的单位不依法履行协助执行义务的情况下,对其主要负责人和直接责任人员仅规定可以罚款,未明确规定是否可以拘留。新法加大了对妨害执行行为的处罚力度,对民事诉讼法作了以下修正:一是明确规定有义务协助执行的单位不依法履行协助执行义务的,对其主要负责人或直接责任人员,除可以进行罚款外,对仍不履行协助执行义务的,还可以予以拘留,从而有利于促使有关单位履行协助执行义务。二是提高罚款的数额,提高
11、的幅度是原规定的十倍。三是可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。（4） 为国家执行威慑机制的建立提供了基本法律依据。近年来,一些有识之士明确提出,要从根本上解决“执行难”问题,应当在加强法院自身执行力度的同时,建立起一套国家执行威慑机制,促使其自动履行义务,最大限度地实现债权。这一创造性设想,目前已得到社会各界的普遍认同和支持,法院执行案件信息管理系统也已初具规模。为保障这一机制的建立和运行,新法第二百三十一条规定,被执行人不履行生效法律文书确定义务的,人民法院可以对其采取或通知有关单位协助采取限制出境,在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。2. 规
12、范执行行为,切实保护当事人的合法权益,增加了执行异议制度（1） 增加对违法执行行为进行救济的规定。由于受各种主客观因素的影响,实践中难免会出现执行人员违反法律规定、违法或不当实施执行或者拖延执行、消极执行等现象。对此,修改前的民事诉讼法未赋予当事人、利害关系人任何法定的救济方法和途径,当事人、利害关系人只能通过申诉等渠道向法院反映问题。因法律对有关程序缺乏明确规定,法院对这些问题的处理也显得较随意,导致当事人及有关利害关系人在合法权益受到侵害时,难以及时、充分地得到救济。鉴于此,新法第二百零二条专门规定了对违法执行行为提出异议的制度,明确赋予当事人和有关利害关系人对违法执行行为提出异议的权利。
13、还规定了异议的处理程序,即人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查,理由成立的,裁定撤销或者改正；理由不成立的,裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的,还可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。这一规定实际上就是强制执行理论上所说的“程序上的执行救济”,与修改前的民事诉讼法相比这一规定无疑是一个巨大的进步,填补了我国民事诉讼法对违法执行行为进行程序上救济的法律空白,标志着我国执行救济法律制度发展到了一个新的水平。（2） 赋予申请执行人申请变更执行法院的权利。近年来的司法实践表明:一部分案件难以执行,是因为受地方和部门保护主义的干扰,只要不改变地方法院在人财物等方面受制于地方的
14、状况,地方和部门保护主义对执行的干扰就不可能根本改观；还有一部分案件难以执行与所谓“熟人社会”的大环境有关。在当前外部环境短期内无法根本改观的情况下,要尽量减少干扰,相对而言比较好的选择就是更换执行法院。鉴于此,新法第二百零三条从以下几个方面作了规定:一是明确赋予申请执行人向上一级法院申请变更执行法院的权利；二是明确规定了申请变更执行法院的条件,即执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的；三是明确规定上一级人民法院应当对当事人的申请进行审查,审查后可以责令原执行法院在一定期限内执行,也可以决定由本院执行,还可以指令其他法院执行,究竟采取何种处理方式,由上一级人民法院根据案件具体情况决定
15、。（3） 赋予案外人通过异议和诉讼维护自己实体权益的权利。执行过程中,由于执行人员仅根据标的物的外观判断权属,难免会出现将案外人的财产作为被执行人财产查封、扣押等侵害案外人实体权益的情况,对此,修改前的民事诉讼法第二百零八条规定案外人可以提出异议。案外人对执行标的提出的异议,实际上是一种实体权利义务争议。而修改前的民事诉讼法对此却仅规定由执行员审查,而且未规定具体的审查程序,当事人或其他利害关系人的程序权利难以得到充分的保障。鉴于此,新法第二百零四条规定,对原判决、裁定无关的争议,当事人可以向法院提起诉讼。同时,考虑到诉讼程序相对复杂,而有些争议事项相对简单,由熟悉案情的执行人员先作审查处理,
16、可以迅速解决一部分争议,有利于减少诉累,提高执行效率。因此,本条未采取绝对化的做法,而是规定案外人对执行标的主张实体权利的,应当先提出异议,对该异议应先由执行法院（执行机构） 审查。理由成立的,裁定中止对该标的的执行；理由不成立的,裁定驳回。案外人或者双方当事人对执行机构审查后作出的裁定不服的,除涉及原判决、裁定错误的事项通过审判监督程序办理外,其他异议均可以向人民法院提起诉讼。3. 进一步加强债权人权利的保护 （1） 增加被执行财产所在地法院管辖的规定。依照修改前民事诉讼法的规定,法院判决、裁定的执行由第一审法院管辖。事实上,被执行财产所在地法院更方便采取执行措施,更容易掌握被执行人财产的变动情况,也更有利于节约执行成本。因此,从理论上说,给付金钱或交付财产的案件由被执行财产所在地法院执行比较合理,这也是许多国家和地区的通例。但是,我国的情况又有一定的特殊性,如果规定判决、裁定一律由被执行财产所在地法院执行,有些案件可能会受到地方和部门保护主义的干扰,反而难以执行。因此,新法第二百零一条在借鉴国外做法的同时,兼顾我国的
