《村民委员会组织法》解读 2005番禺太石村事件2011陆丰乌坎事件 一、《村民委员会组织法》的立法背景及立法概述（一）相关概念自然村：是指我国农村地区的人口自然聚集的区域行政村：1950年12月政务院发布了《乡（行政村)人民政府组织通则》按照该法令，行政村是指建国初期我国农村基层政权组织的一种方式生产队：1958年至1982年人民公社时期，在我国农村地区实行“三级所有、队为基础”的基层政权管理方式，生产队是以“自然村、行政村”为基础的一级管理组织建制村：乡镇以下的区域划分单元，是法定的建制单位 （二）村民委员会的由来 1.村民委员会1980年发源于广西宜州市屏南乡合寨村合寨村原为宜山县三岔公社合寨生产大队，是由10多个自然村组成的1979年，合寨大队的农民自发效仿外地做法将田分到农户，生产积极性迅速高涨然而，由于分田到户各干各的，获得了自由的农民很快面临着新的问题，最为突出的是社会治安急剧恶化，偷盗成风，赌博成风，争水争地，乱砍乱划农民将当时的生活描述为“吃得饱，睡不好”果地和果作两个自然村的村民率先自己组织起来，寻求摆脱困境的出路。
（1）1980年1月8日，果地村召开全村户主会议，160多户每户派一人参加，选举蒙光新、蒙成顺为社会治安带头人；1月20日，召开全村会议，16岁以上的人都参加，共510多人，在会上宣读事先起草的村规民约，并讨论通过但前述会议原始资料遗失 （2）果作村面对日益严重的赌博、偷盗等现象，时任果作村第一生产队队长的韦焕能主动站了出来说，这样下去不行，要把大家组织起来1980年1月15日，韦焕能把其他几个生产队的队长都叫到一起，商量建立新的组织，大家都表示同意过去的生产队长由上级任命，新的组织没有人任命，也不能自己宣布自己为领导，村民也不会承认，经讨论，决定由群众自己选举村领导1980年2月5日，召开全村大会选举村领导在村里大樟树下，全村85户，一家一个代表，当时的生产大队长蒙光捷来主持会议经过投票计票，大队长当场宣布选举结果，韦焕能得了满票，6人中最少的也有62票新的村干部选出来后，却没有一个正式的组织名称多数人主张叫“村委会”，也有人叫“村民委”——“中国第一个村民委员会”诞生——2010年8月18日，全国人大常委会委员长吴邦国为广西宜州市合寨村题词“中国第一个村民委员会”。
果作村委会成立后做的第一件大事，就是领导村民制定村规民约和管理章程1980年7月14日，召开全村大会，讨论并通过事先起草好的村规民约和封山公约这两份文件以村委会名义公布，并有85户村民的手印或签名盖章当年村规民约主要内容： 1、必须提高思想觉悟，认真体会安定团结的重要意义 2、严禁赌博，不准在私宅、村里开设赌场，违者罚款10元 3、为了保苗夺丰收，严禁放猪，违者罚款5角，并给赔偿损失处理 4、维护正常的娱乐活动，不准在村内、村附近对唱野山歌，违者罚款每人10元 5、不准在路边、田边、井边挖鸭虫，受损失的罚工修补 6、不准盗窃，违者按件加倍赔偿并罚款5元，情节严重者，呈报上级处理 7、遗失东西，拿回交给村委，归还原主 8、不准在泉边、河边大便，不准在上游洗衣、洗头梳发，晾晒蚊帐、床单等污染东西 9、讲卫生光荣，不讲卫生可耻，自觉做到码头经常冲洗，保护清洁 当年封山公约的主要内容： 一、毁林开荒，违者每平方尺罚款5角 二、不准在封山内砍柴、挖树根、割草皮、打石头，违者每百斤罚款10元。
三、村里的风景树不准折枝乱砍，违者罚款15元 四、不准盗窃林木，违者每百斤罚款15元 五、实行护林有功者奖、毁林者罚的办法，对维护林木有功者奖5%资金 六、不准在育林区放牛羊群，每头罚款1元，外村罚2元 2.村民委员会的发展合寨大队成立村委会的经验很快引起了宜州市所在的河池地委的高度重视，河池地委1981年发出[26]号文件，即《转发宜山县合寨大队村委会、罗城县牛毕大队新回村委会情况调查的通知》，指出：“村委会建立后，发挥了较好的作用，”希各地“组织干部社员学习讨论，并根据各地情况从实际出发，参照执行到1982年，宜山县12个公社的2288个自然村中，有598个建立了村委会广西壮族自治区的许多地方都开始成立村民委员会3.中央的高度重视广西村民自治的实践很快引起了中央的高度重视1982年7月22日，彭真在全国政法工作会议的讲话中专门谈到：“村民委员会过去是有过的，中间一个时期没有，近几年有些地方又建立起来了，是群众自治性组织，大家订立公约，大家共同遵守，经验是成功的，应普遍建立有些地方村民或乡民委员会搞乡规民约，规定不准偷、不准赌、不许会道门活动、不许游手好闲不务正业等，很解决问题，群众很高兴。
4.“村民委员会”法律地位的确立1982年12月4日，第四部《宪法》通过并公布实施，《宪法》第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议村民委员会的概念：村民委员会是基层群众性自治组织村民委员会的多重含义：自治组织、地域概念、执行机构 （三）村民委员会组织法立法概述1984年上半年，民政部在调查研究的基础上，参照一些地方制订的《村民委员会工作简则》，着手《村民委员会组织条例（草案）》的起草工作1986年10月，国务院向全国人大常委会提出了《村民委员会组织条例（草案）》1987年3月25日，六届全国人大五次会议原则通过草案，并授权全国人大常委会根据大会审议中代表提出的意见，进一步修改后颁布试行，并将《村民委员会组织条例（草案）》改为《村民委员会组织法（草案）》。
1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过《村民委员会组织法（试行）》并公布,于1988年6月1日起试行1998年11月4日废止1998年11月4日，第九届全国人大常委会第五次会议通过《村民委员会组织法》并公布，自公布之日起施行2010年10月28日，于经第十一届全国人大常委会第十七次会议通过《村民委员会组织法》修订案并公布，自公布之日起施行 二、《村民委员会组织法》的主要内容《村民委员会组织法》共六章四十一条第一章 总 则5条第二章 村民委员会的组成和职责5条第三章 村民委员会的选举10条第四章 村民会议和村民代表会议8条第五章 民主管理和民主监督8条第六章 附 则5条 （一）立法宗旨和依据第一条 为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。
宗旨：1.保障农村村民实行自治；2.发展农村基层民主；3.促进社会主义新农村建设依据：《宪法》第一百一十一条 （二）村民委员会的性质 村民委员会的性质（定义）：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织 村民自治的内涵：自我管理、自我教育、自我服务 自我管理：就是村民组织起来，自己管理自己，自己约束自己，自己办理自己的事务 自我教育：就是通过开展村民自治活动，使村民受到民主、法治、道德、文化等各种教育 自我服务：就是村民自己组织起来办理本村的公共事务和公益事业 （三）村民自治的方式（途径） 民主选举：是指村民委员会的主任、副主任和委员由民主选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派村民委员会成员 民主决策：是指涉及村民切身利益的事项，必须由村民民主讨论，按多数人的意见作出决定村民议事的基本形式是村民会议和村民代表会议 民主管理：是指对村内的社会事务、经济事务、社会治安等的管理，要遵循村民的意见，在管理过程中吸收村民参加，并认真听取村民的不同意见民主管理的基本方式是由村民会议制定村民自治章程、村规民约。
民主监督：是指由村民对村民委员会的工作和村内的各项事务实行监督民主监督的基本方式是罢免成员、报告工作、村务公开 （四）村民委员会的设立和组成1.村委会的设立（1）村委会的设立、撤销或范围调整，由乡镇政府提出，经村民会议讨论同意后，由乡镇政府报县政府批准（2）村委会分设若干村民小组村民小组的设立、撤销或范围调整，由村民委员会提出，经村民小组讨论同意后，报乡镇人民政府批准，并报县政府备案 2.村委会的组成（1）村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成其成员的具体数额和职位设置，由村民会议或者村民代表会议根据本村实际情况讨论决定（2）村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员（3）村民委员会成员之间不得有近亲属关系 （五）村民委员会的主要任务1．办理本居住地区的公共事务和公益事业农田水利、村内道路、环卫设施、植树造林、美化环境、托儿敬老、扶助贫困、救助灾害等2．调解民间纠纷村民委员会的一项重要的经常性工作主要由村民委员会下设的调解委员会或由分管调解工作的村民委员会成员完成。
3．协助维护社会治安主要是通过下设的治安保卫委员会或由分管治安保卫工作的村民委员会成员来完成的一是加强治安防范工作；二是广泛开展法治宣传教育，普及法律常识，培养法治观念；三是深入开展社会治安综合治理工作4．向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议 村民委员会的主要职责（四川实施条例——“十加一”）：1.召集主持村民会议、村民代表会议并报告工作2.执行村民会议、村民代表会议的决议、决定，接受村民的监督3.编制并组织实施本村经济、社会发展规划和年度计划4.组织发展多种形式的合作经济和其他经济，依法管理财务和属于村农民集体所有的土地、草场、森林及其它财产，合理利用自然资源，保护和改善生态环境 5.教育村民遵守法律法规以及村民自治章程和村规民约、自觉履行服兵役、义务教育、依法纳税、计划生育、优待烈军属、供养五保户、扶助残疾人等应尽的义务6.组织推广先进技术，普及科学文化知识，反对封建迷信，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动7.调解民间纠纷，协助维护社会治安8.因地制宜地兴办本村的公共事务和公益事业。
9.向人民政府反映村民意见、要求和提出建议10.妥善处理与邻村和驻本村其他单位的关系11.法律法规规定的其他职责 （六）村民委员会与基层党组织（村党支部）的关系 1.基层党组织按照党章工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权 （1）党的农村基层组织结合本地的实际情况，制定正确的决策，使基层群众自治组织和村民群众自觉自愿地接受； （2）充分发挥党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众； （3）做深入细致的思想政治工作，坚持说服教育； （4）坚持群众路线，树立群众观点，融领导于服务之中，于服务中体现党的领导 2.基层党组织依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利（1）保障村民的选举权和被选举权，尊重村民的选举结果，不得撤换村民委员会成员；（2）支持村民会议进行民主决策和民主管理，维护村民会议的权威；（3）支持和组织村民开展民主监督，帮助完善各种监督制度；（4）支持村民委员会开展工作，凡是属于村民委员会权限范围内的事项，由村民会议或者村民委员会自主决定；（5）坚决同干扰、破坏村民自治活动的行为作斗争，维护村民的民主权利。
实践：四议两公开一监督；村两委相互兼职 （七）村民委员会与乡镇人民政府的关系1.乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助（政府职责）指导，就是对村委会履行职责、开展工作予以引导，包括培训、宣传、说明、解释、动员等支持和帮助，就是对村委会依法开展的工作予以尊重和肯定，对工作中的困难予以协调解决，对开展工作必要的经费予以支持（1）对村委会成员的工作补贴（第七条）（2）对破坏村民委员会选举的行为进行调查处理（第十七条）（3）对村民委员会移交工作的监督（第二十条）（4）对自治章程、村规民约的备案审查及责令改正（第二十七条）（5）对村务公开方面的责令依法公布（第三十一条）（6）对村委会不履行法定职责的责令改正（第三十六条）（7）对村委会办理公益事业的经费补助（第三十七条） 2.乡、镇人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项不得干预，就是对依法属于村民自治范围的事项，乡镇政府既不能强迫也不能包办3.村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作协助的事项：是指与本村有关的、属于乡镇政府职责范围内的各项工作，包括环境与资源保护、土地管理、公共卫生、治安保卫、计划生育、优抚救济、灾害救助等。
协助的形式：主要是宣传、教育、动员、提供情况等，一般不直接办理必要时，可以受乡镇政府的委托，代表乡镇政府办理有关政府事宜协助的后果：村民委员会受委托办理的政府事宜，由委托的乡镇政府承担责任协助的保障：人民政府应当提供必要的条件，承担所需要的经费协助的身份：属于“其他依照法律从事公务的人员” （八）村民委员会的选举制度——民主选举1.直接选举制度村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员T11直接选举：是指由选民直接投票选出被选举权人的选举方式间接选举：是指由选民选举代表，由代表选举被选举人的选举方式法律规定的核心：任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员 2.直接提名制度选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人T15直接提名：由登记选民以单独或者联名的方式直接提名《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中办发〔2009〕20号 ）对提名的规定：（1）引导村民把办事公道、廉洁奉公、遵纪守法、热心为村民服务的人提名为候选人。
（2）鼓励农村致富能手、复转军人、外出务工经商返乡农民、回乡大中专毕业生、大学生“村官”、县乡机关和企事业单位提前离岗或退休干部职工通过法定程序积极参与选举村民委员会成员的竞争（3）提倡村党组织成员和村民委员会成员交叉任职，但要从实际出发，不搞一刀切（4）提倡把更多女性村民特别是村妇代会主任提名为村民委员会成员候选人 3.选民登记制度选民登记：就是村民只有在选举前进行选民登记，才能在事实上取得选民资格，才能参加投票选举，才能享有选举权和被选举权T13选民登记的范围：（1）户籍在本村并且在本村居住的村民；（2）户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；（3）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举 4.投票制度 （1）无记名投票制度村民在填写选票时，可作出四种选择：可以投赞成票；可以投反对票；可以另选他人；可以弃权 （2）公开计票制度公开计票，就是计票的过程是公开的，而不是秘密的。
（3）当场公布制度选举结果应当场公布 （4）秘密写票制度选举时，应当设立秘密写票处T15 （5）委托投票制度 书面委托 受委托人为正式候选人之外的其他有选举权的村民每一村民接受委托投票不得超过三人 村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单 5.当选制度（1）“双过半”制度选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选（2）得票多当选制度A.获得过半数选票的候选人超过应选名额时，以得票多的当选B.如果票数相同，不能确定当选人时，应当就票数相同的候选人再次投票，以得票多的当选C.获得过半数选票的候选人人数少于应选名额时，不足的名额应在没有当选的候选人中另行选举另行选举候选人以得票多者当选，但得票数不得少于投票数的三分之一 6.罢免制度（1）罢免要求的提出A.五分之一以上有选举权的村民联名，以书面形式向村民委员会提出罢免要求及理由T16B.三分之一以上的村民代表联名，以书面形式向村民委员会提出罢免要求及理由。
T16C.村民委员会成员违反国家法律、法规被行政拘留，或者不履行职责造成不良后果的，乡镇人民政府或者乡镇人民代表大会主席团可以向村民委员会提出书面罢免建议（四川规定）（2）罢免理由提出罢免要求应当写明罢免理由，罢免的理由包括但不限于以下三种：A.村民委员会成员不称职的；B.村民委员会成员有违法违纪行为的；C.村民委员会成员在道德方面有问题 （3）罢免程序（民政部规定）A.书面向村民委员会提出罢免要求，说明罢免理由B.召开村民代表会议，审议罢免要求C.被罢免对象进行申辩或者书面提出申辩意见申辩方式可书面、口头，可在村民代表会或村民会议上申辩D.召开村民会议，进行投票表决罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过E.公布罢免结果罢免获得通过的，被罢免的村民委员会成员自通过之日起终止职务，十日内办理工作交接手续罢免未获通过的，六个月内不得以同一事实和理由再次提出罢免要求 7.工作移交制度（1）移交的内容村民委员会印章、办公场所、办公用具、集体财务账目、固定资产、工作档案、债权债务及其他遗留问题等。
—中办发〔2004〕17号（2）移交的时限自新一届村民委员会产生之日起十日内完成工作移交T21（3）移交的主持村民委员会工作移交由村民选举委员会主持（4）移交的监督村民委员会工作移交由乡、民族乡、镇的人民政府监督 （九）村民会议制度——民主决策1.村民会议的组成村民会议由本村十八周岁以上的村民组成T21十八周岁以上的村民=选民+户籍在本村的选举后至开会时满十八周岁的村民+户籍在本村的被剥夺政治权利的十八周岁以上的村民2.村民会议的召集（主持）村民会议由村民委员会召集T213.村民会议的召开时间村民会议每半年举行一次因特殊情况需要或有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议—组织法T21、四川条例T19 4.村民会议的召开形式（两种）（1）由本村十八周岁以上的村民参加的会议法定参加人数：过半数参加（2）由每户选派代表参加的会议法定参加人数：三分之二以上的户的代表参加5.村民会议的表决村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。
法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定《土地管理法》、《农村土地承包法》对土地承包的特别规定：承包方案、承包权的合理调整、对外承包，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意——《物权法》要求村民会议决定6.列席制度召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席 7.村民会议的职权（1）审议村民委员会的年度工作报告、评议村民委员会成员的工作（2）有权撤销或者变更村民委员会、村民代表会议不适当的决定（3）有权对村民代表会议进行授权A.授权审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定B.授权审议本法第二十四条规定的涉及村民利益须经村民会议讨论决定的事项——村民委员会成立时一次性授权；通过自治章程授权；一事一授权 8.须经村民会议或村民会议授权村民代表会议讨论决定的事项T24+四川条例T20涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（1）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（2）从村集体经济所得收益的使用；（3）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（4）土地承包经营方案；（5）村集体经济项目的立项、承包方案；（6）宅基地的使用方案；（7）征地补偿费的使用、分配方案；（8）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产； （9）村经济与社会发展规划和年度工作计划；（10）听取和审议村民委员会的年度工作报告，村财务预算、决算和收支情况的报告；（11）评议村民委员会和村民委员会成员的工作；（12）依法制定和修改村民自治章程、村规民约；（13）审议批准村民委员会成员的辞职申请；（14）撤销、变更村民代表会议和村民委员会不适当的决议、决定；（15）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
村民会议可以授权村民代表会议讨论决定上述事项法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定——制定和修改村民自治章程、村规民约，由村民会议决定 （十）村民代表会议制度——民主决策1.村民代表会议的设定人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议2.村民代表会议的职责村民代表会议的职责是讨论决定村民会议授权的事项，其自身并没有独立的职权（1）村民代表会议只有经过村民会议授权，才能就村中有关问题进行讨论，作出决定（2）村民代表会议决定的事项，不得同村民会议的决定相抵触，也不能超越村民会议的授权（3）村民会议有权撤销村民代表会议作出的与村民会议决定相抵触的决定，有权撤销村民代表会议越权作出的或者不适当的决定（4）法律规定只能由村民会议决定的事项不得授权——村民自治章程、村规民约的制定和修改 3.村民代表会议的组成（1）村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成（与四川条例T21的区别——村民小组长）（2）村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上（3）妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。
（4）村民代表的具体产生方式和人数由村民会议决定（四川条例——由村民委员会确定），但是不得少于二十人4.村民代表的产生方式（两种方式）（1）由村民按每五户至十五户推选一人（2）由各村民小组推选若干人村民代表名单应予公示5.村民代表的任期和职责村民代表的任期与村民委员会的任期相同村民代表可以连选连任村民代表的职责主要是三个方面：一是参加村民委员会召集的会议，讨论决定村民会议授权的事项；二是与推选自己的村民联系，反映他们的意见和建议；三是会议作出决定后，负责向推选自己的村民传达，动员村民认真遵守和执行 6.村民代表与村民的关系村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督T25村民代表由原推选的户或村民小组更换其他任何组织和个人不得指定、委派或者更换村民代表——四川条例T217.村民代表会议的召集村民代表会议由村民委员会召集8.村民会议的召开时间（1）定期会议：村民代表会议每季度召开一次（2）临时会议：有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议（四川条例——三分之一以上，以法律为准）。
9.村民代表会议的表决（法定条件）（1）村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开（2）所作决定应当经到会人员的过半数同意（四川条例——由村民代表会议全体成员的过半数通过，以法律为准） （十一）村民小组制度1.村民小组长的产生（1）产生时间：新一届村民委员会应当在十日内组织推选村民小组长和村民代表（实际操作——与村民委员会同步选举）（2）产生方式：在村民委员会主持下，由村民小组会议推选产生（3）任期：村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任上一届的村民小组长在新一届村民小组长产生后，其职务自行终止（4）罢免和补选：由村民委员会主持，其程序参照村民委员会成员的罢免和补选程序办理 2.村民小组长的职责（1）依法组织本组村民管理属于农民集体所有的土地和其他财产；（2）依法组织本组村民发展多种形式的合作经济和其他经济；（3）执行村民会议和村民代表会议的决议、决定；（4）办理村民委员会布置的工作；（5）反映本组村民的意见、建议3.村民小组会议制度（1）会议召开（法定条件）A.应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加。
B.所作决定应当经到会人员的过半数同意（法律另有规定的除外——土地承包）（2）村民小组会议职责——民主决策负责本村民小组的集体土地、资产的经营管理以及公益事项的办理村民小组会议的决定及实施情况实行组务公开 （十二）村民自治章程和村规民约——民主管理1.法律政策依据《宪法》第二十四条：国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设《村民委员会组织法》第二十七条：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》规定：全面推进村级民主管理依据党的方针政策和国家的法律法规，结合本地实际，全体村民讨论制定村民自治章程和村规民约，把村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定得明明白白，加强村民的自我管理、自我教育、自我服务——98年 2.村民自治章程的概念及内容村民自治章程是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村实际制定并通过的涉及村民自治活动和村务管理主要内容的综合性规范，是层次最高、内容最全、结构最完整的一种村民自治规范，被称为村民的“小宪法”。
村民自治章程的主要内容：（1）村级组织方面主要是村民会议和村民代表会议的组成、职权和会议制度；村民委员会的产生办法、职责、工作制度和下设机构；村民小组的划分和村民小组长的产生办法和职责；村干部的行为规范；村民委员会同村党支部、村集体经济组织的关系等.（2）村民的权利和义务方面村民在村民自治活动中享有的权利，如选举权、罢免权、监督权、知情权、批评建议权等；应当履行的义务，如遵纪守法、遵守村民自治章程和村规民约等（3）经济管理及社会发展方面包括土地的管理及使用、农村社会化服务、财务管理、村办企业管理、社会保障、救灾救济、村级公共事务及公益事业办理等（4）社会秩序和精神文明建设方面包括社会治安、村风民俗、邻里关系、计划生育、婚姻家庭等 3.村规民约的概念及内容村规民约是村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村实际情况，讨论制定的某一方面的道德行为规范村规民约的主要内容：（1）维护生产秩序方面如封山育林、禁止滥砍乱伐，保护水利设施、合理用水，禁止乱放家禽、牲畜，保护生态环境等（2）维护社会治安方面如遵纪守法、不偷盗、不赌博、不吸毒、不打架斗殴等。
（3）履行法律义务方面如实行计划生育、爱护集体财产、响应国家号召服兵役等（4）精神文明方面如提倡热爱祖国、热爱劳动；礼貌待人、尊老爱幼、团结互助，不虐待老人、妇女和儿童；讲文明、讲卫生，爱护环境；学科学、学文化、移风易俗，反对封建迷信；积极参加公益活动等 4.村民自治章程、村规民约内容的相关规定（1）《国务院关于进一步加强新时期爱国卫生工作的意见》（国发〔2014〕66号）规定：制订或修订村规民约，落实清扫保洁制度，组织开展义务劳动，清理乱堆乱放，拆除违章建筑，疏浚坑塘河道，营造清洁有序、健康宜居的生产生活环境（2）《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发〔2014〕25号）规定：村庄规划成果要通俗易懂，主要项目要达到可实施的深度，相关要求可纳入村规民约（3）《国务院关于印发国家人口发展“十二五”规划的通知》（国发〔2011〕39号）规定：指导村（居）民自治组织修订完善自治章程或村规民约，在扶贫济困、慈善救助、贴息贷款、就业服务、项目扶持、村集体收益分配等方面对计划生育家庭女儿户予以倾斜 （4）《中国妇女发展纲要》（2011-2020年）：落实和完善保障农村妇女土地权益的相关政策，纠正与法律法规相冲突的村规民约。
建立健全农村集体资金、资产、资源管理等各项制度，推动各地出台农村集体经济组织内部征地补偿费分配使用办法，确保妇女享有与男子平等的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权（5）《国务院办公厅转发环保总局等部门关于加强农村环境保护工作意见的通知》（国办发〔2007〕63号）：建立村规民约，积极探索加强农村环境保护工作的自我管理方式，组织村民参与农村环境保护，深入开展农村爱国卫生工作（6）《国务院办公厅转发民政部、公安部关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作意见的通知》（国办发〔2001〕52号）规定：村民委员会建立印章使用的审批、登记、备案制度，并纳入村民自治章程或村规民约之中（7）《国务院办公厅转发民政部等部门关于加强婚姻管理制止早婚早育意见的通知》（国办发〔1992〕51号）：要引导群众把禁止早婚早育，提倡晚婚晚育写进乡规民约、村规民约，运用道德规范的力量促进婚姻管理 （8）《民政部关于做好2015年清明节工作的通知》（民函〔2015〕79号）：将文明低碳祭扫要求纳入村规民约，积极传播清明优秀传统文化，不断丰富群众现代清明节日生活方式（9）《全国城乡环境卫生整洁行动方案》（2015-2020年）：制修订市民公约或村规民约，积极推动街道、社区、单位等定期组织开展大清扫、义务劳动等活动，劝阻和治理随地吐痰、乱丢垃圾等不文明行为，形成全社会广泛参与卫生创建活动的良好格局。
（10）《国家卫生和计划生育委员会办公厅关于开展出生人口性别比综合治理工作联合督查的通知》（国卫办家庭函〔2014〕913号）：推动修订村规民约、促进性别平等的情况（11）《农业部乡村清洁工程项目资金管理暂行办法》（农财发〔2007〕20号）：项目实施村应制定村规民约，规范农民日常生活、生产行为，推行垃圾定点存放，鼓励有机肥还田，合理施用化肥、农药，从源头防治农村环境污染 （12）《国家级生态村创建标准》：制定了包括保护环境在内的村规民约，家喻户晓（13）《中央精神文明建设指导委员会关于推进志愿服务制度化的意见》：把志愿服务的要求融入各项经济、社会政策之中，体现到市民公约、村规民约、学生守则、行业规范之中，提倡和鼓励志愿服务的行为，维护志愿者的正当权益，形成崇尚志愿服务的社会氛围（14）《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》（中办发[2013]27号）：引导村（社区）制定符合国家法律的村规民约，运用道德、习俗、伦理的力量调节关系、化解纠纷（15）《中共中央办公厅关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》（2013年12月）：完善市民公约、村规民约、学生守则、行业规范，强化规章制度实施力度，在日常治理中鲜明彰显社会主流价值，使正确行为得到鼓励、错误行为受到谴责。
（16）《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》（中办发[2011]21号）：村党组织和村民委员会应当依据本规定完善村规民约，建立廉政承诺制度，健全监督制约机制，保证本规定的贯彻执行 5.制定村民自治章程、村规民约必须遵循的原则（1）合法性原则不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容公民人身权利：是指与人身直接相关而没有直接经济内容的权利包括：A.生命健康不受侵犯；B.人身自由不受侵犯；C.人格尊严不受侵犯（姓名权、肖像权、名誉权、隐私权等）；D.住宅不受侵犯；C.通信自由和通信秘密不受侵犯；E.其他法律规定的权利（婚姻自主权、监护权、署名权等） 公民民主权利：公民民主权利是人民主权的具体表现，即当家作主的权利包括：选举权、知情权、参与权、表达权和监督权，也称为“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利《宪法》规定：选举与被选举的权利；言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由（表达权）；批评、建议、申诉、控告、检举的权利（监督权）。
合法财产权利：公民对其个人财产依法享有的占有、使用、收益和处分的权利《宪法》规定：公民的合法的私有财产不受侵犯T13《民法通则》规定：公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收T75自治章程、村规民约财产性责任条款的设定和执行：A.针对本村村民；B.通过法定程序；C.保证金（针对集体资产使用）或违约金方式；D.自愿履行或通过诉讼执行 （2）民主性原则村民是制定村民自治章程和村规民约的主体，也是实践村民自治章程和村规民约的主体要充分发扬民主，让村民广泛参与，从群众中来，到群众中去，真实反映全体村民的共同利益和愿望，使广大村民能自觉自愿地遵守执行村民自治章程和村规民约一要防止村干部脱离群众，闭门造车，自行制定条文；二要防止由上级政府统一提出条文内容，群众只是简单举手通过，避免村民自治章程和村规民约成为“官约”，影响村民自治的真正实现（3）实效性原则制定村民自治章程和村规民约，要切合实际，从本村实际出发，充分考虑本村的风土人情、村民文化水平、经济状况、交通地理资源等自然条件，尊重村民的意见和合理要求，做到有的放矢，不能简单照抄照搬法律法规、政策条文，或完全仿效其他村的做法，也不应一味地贪大求全，要合理可行，便于操作。
另外，文字要简洁明了，形式要生动活泼，易记易懂，便于村民遵守执行 6.自治章程、村规民约的制定程序（1）法定程序由村民会议讨论通过（本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，并经到会人员的过半数通过），不能授权村民代表会议讨论通过（2）实践操作A.制定程序：三上三下，村委会起草→征求意见→修改→再次征求意见→再次修改→村民会议讨论通过B.公布程序：村民自治章程和村规民约通过后，要以适当形式公布7.自治章程、村规民约的备案程序备案程序：村委会报备→乡镇政府审查（内容、程序）→反馈结果（予以备案或责令改正） （十三）民主监督制度1.村务公开制度A.村务公开的内容《四川省村务公开条例》（2009年11月1日起施行）T8《农村集体经济组织财务公开规定》（2012年1月1日起施行）T5、T6（1）村民委员会任期内有关农村、农业经济与社会发展规划、年度工作计划；（2）国家征用土地的数量、补偿费用、补偿安置政策和方案，以及集体经济组织决定补偿费用的分配和安置方案的落实；（3）集体经济组织土地承包和经营权的流转、调整情况；宅基地的申请、批准等情况；（4）村集体资产及其债权债务；村集体资产的使用、经营、处置情况；（5）村各项收入和支出情况；（6）村民应当承担的公共劳务和费用；享受误工补贴的人数、标准及数额；（7）扶贫开发、救灾救济、社会捐赠款物、农村最低生活保障、五保供养、优待抚恤、农村医疗救助等专项经费的数量以及分配、使用等情况。
（8）新型农村合作医疗基金的缴纳和报销情况，农村养老保险的参保和发放情况；（9）国家惠农补贴、扶持农业开发和资助村集体等政策的落实情况；（10）计划生育政策的落实和人口变动情况；（11）村基本建设和公益事业建设的经费筹集方案、建设承包方案及项目资金使用和工程建设情况；（12）一事一议筹资筹劳的项目、范围、标准及实施情况；（13）集体财务审计情况；（14）民主评议村民委员会成员、村民小组长情况以及其他村务管理人员情况；村民委员会成员的报酬与补贴情况；（15）村民会议或者村民代表会议讨论决定的其他事项及其实施情况；（16）经本村十分之一以上村民或者五分之一以上村民代表联名要求公开的事项 B.村务公开的形式村民委员会应当在便于村民观看的场所设置固定村务公开栏，区域较大的村应当在村民小组设置村务公开栏村务公开同时可以通过会议、宣传单、广播或者网络等方式公开村务——四川条例T7C.村务公开的程序（四川条例T9）（1）村民委员会依照本条例和相关法律法规及政策规定，提出村务公开事项的具体方案和内容；（2）村务公开监督小组进行审查确认；（3）中国共产党村级组织和村民委员会召开联席会议讨论确定；（4）村民委员会予以公布，并报乡（镇）人民政府备案。
D.村务公开的时间及时公开的村务应当在公开事项发生之日起10日内公布；定期公开的村务，应当在每季、每月结束后10日内公布在村务公开栏公布的内容应当保留10日以上，少于10日的，应当重新公布——四川条例T10一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布——组织法T30 2.村务监督委员会制度（1）村务监督机构的产生《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发[2004]17号）：设立村务公开监督小组，加强村民民主理财制度建设《四川省村务公开条例》：村设立村务公开监督小组，依法履行监督职责《村民委员会组织法》：村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构——理财小组、村务公开监督小组（2）村务监督机构的组成A．村务监督机构成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生B．村务监督机构中应当有具备财会、管理知识的人员C．村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构的成员（3）村务监督机构的职责A.负责村民民主理财；B.监督村务公开制度的落实。
3.民主评议制度（1）民主评议的对象：村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员（2）民主评议的主体：村民会议或者村民代表会议（3）民主评议的内容：评议对象履行职责的情况（4）民主评议的方式和程序：述职→测评→公示（5）民主评议的法律后果：村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止4.档案制度（1）建档责任主体：村民委员会和村务监督机构（2）村务档案的范围：选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，公益设施基本资料，基本建设资料，宅基地使用方案，征地补偿费使用及分配方案等T34 5.经济责任审计制度（1）审计时间：任期或离任（2）审计对象：村民委员会成员（3）审计内容A.本村财务收支情况；B.本村债权债务情况；C.政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况；D.本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况；E.本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况；F.本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。