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1、立法法冲突及解决机制改革开放30多年来我国法治建设取得了长足进展，中国特色社会主义法 律体系初步形成。但是由于立法的日益增多，加之立法主体的多元，法律规 范（包括法律、法规和规章等）之间冲突、抵触、不一致、不协调的现象比 较严重，它影响着国家法治的统一，动摇着法律在人们心中的权威地位。尽 管立法法为这一问题提供了解决的途径和机制，即允许有关国家机关或 者公民、组织在认为法规和宪法、法律相抵触时可以向全国人大常委会申请 处理。但立法法实施十余年来，公民直接向全国人大常委会正式提出审 查法律、法规是否违宪、违法的申请并不常见。立法法冲突主要表现在哪些 方面以及如何创设解决法律冲突的机制，这些问题值
2、得我们研究。一、立法法冲突的表现近年来，我国大规模立法所带来的负面效应表现在，各种法律与法律之 间、法律和法规之间，以及法规和法规之间的冲突越来越严重，出现立法无 序的状态，严重影响了我国社会主义法治的进程。（一）立法权限的冲突。如全国人大常委会与全国人大立法权限的冲突。我国宪法明确规定，全 国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，在全国人大 闭会期间，全国人大常委会可以对基本法律做部分补充和修改，但不得同其 基本原则相抵触。但实际情况如何呢？单以刑法为例，全国人大常委会自 1981年以来先后对刑法做出过二十个修改和补充规定，它们的容量比刑法典 还要大、还要丰富，有的规定还涉及
3、修改刑法的基本原则。这种情况应认定 为立法权限冲突。至于全国人大常委会制定的许多法律，如合同法（属于民 法典的组成部分）公司法、税收征管法等等，都属于超越全国人大常委会立 法权的具体事例。再如国务院与全国人大常委会立法权限的冲突。这方面的突出事例是税 收立法和大量的经济立法基本掌握在国务院手中。这些领域的立法固然有授 权立法不当的问题，但也有国务院主观上的问题。这一点是有案可查的。从 我国的立法规模来看，国务院是立法权限最大、任务最重的一个部门，然而 它在有些方面已超越了它的立法权限范围，取代了最高权力机关。当然还有 地方与中央立法权限的冲突，司法解释权与立法解释权的冲突及规章制定权 与法规制
4、定权的冲突。这种现象亟待改进。（二）立法文件内容及效力的冲突立法文件的冲突与立法权限的冲突有密切联系。因为，立法权限的冲突 必然会导致某些立法文件在效力上的错乱，而多种立法部门的存在及权限的 模糊与冲突，必然会使所立之文件产生内容上的不协调，甚至冲突。笔者认为，我国立法文件的冲突是多方位的：宪法与法律之间，法律与 法律之间，法律与法规、规章之间，法规与规章之间，规章与规章之间，法 律及法规与解释文件之间，解释文件之间都存在冲突。以下仅举几例加以证 明。如2009年8月，刘某在家中电脑上观看黄片，三名民警突然造访， 称其违反计算机信息网络国际互联网安全保护管理办法第五条第六项和 第二十条，对其罚
5、款1000元。然对于应否处罚刘某存有两种观点，观点一 认为，在家中看“黄片是违法行为，应该罚款；观点二认为，在家中看“黄 片”不是违法行为，不应该罚款。计算机信息网络国际互联网安全保护管理 办法第五条第六项规定：任何单位和个人不得利用国际互联网制作、复制、 查阅和传播宣扬封建迷信、淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖，教唆 犯罪”的信息。第二十条规定：违反第五条所列行为之一的，由公安机关给 予警告，有违法所得的，没收违法所得，对个人可以并处五千元以下的罚款， 对单位可以并处一万五千元以下的罚款。其中规定了 “查阅”淫秽信息应该 处罚。但是治安管理处罚法第六十八条规定：“制作、运输、复制、出售、
6、出租淫秽的书刊、图片、影片、音像制品等淫秽物品或者利用计算机信息网 络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息的，处十日以上十五日以下拘留， 可以并处三千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚 款。”其中却对“查阅”淫秽信息并没有规定，依照立法法规定，治安 管理处罚法属于“法律”,计算机信息网络国际互联网安全保护管理办法 属于“规章”，法律的效力高于规章；并且这个管理办法是1997年发布 实施，治安管理处罚法则是2006年开始实施，警方应该按照既是上位法 又是新法的治安管理处罚法而不应按照下位法且是旧法的管理办法 来处理。所以笔者同意第二种观点。再如广告法第38条规定:“违反本法规定
7、，发布虚假广告，欺骗和 误导消费者，使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的，由 广告主依法承担民事责任；广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假 仍设计、制作、发布的，应当依法承担连带责任。” “广告经营者、广告发布 者不能提供广告主的真实名称、地址的，应当承担全部民事责任。”而消费 者权益保护法第39条却规定:消费者因经营者利用虚假广告提供商品或 者服务的，其合法权益受到损害的，可以向经营者要求赔偿，广告的经营者 发布虚假广告的，消费者可以请求行政主管部门予以惩处。广告的经营者不 能提供经营者的真实名称、地址的，应当承担赔偿责任。”从中我们可以看出， 这两个法律文件存在着以下三
8、个方面的冲突；一是连带责任的规定；二是承 担责任的主体；三是承担民事责任的范围。二、解决立法冲突的建议笔者认为，立法冲突既然包含立法权限的冲突和立法文件的冲突两个方 面的内容，解决立法冲突问题的措施也应具有针对性。（一）要严格按权限立法。立法法第4条明确规定：立法应当依照法定的权限及程序，从国家的整 体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”在此基础上，立法法进一步 划分了有关立法主体的立法权限，规定了只能由全国人大及其常委会制定法 律的事项的专属管辖权，对全国人大及其常委会的授权立法做出了原则规定， 并且对地方性法规、自治条例和单行条例的制定权等内容做了规定。各位阶 法律的制定都要严格按立
9、法法的授权进行，绝不能出现越权的现象。值得注 意的是，立法法关于“立法应从国家的整体利益出发”的规定，要求在立法 中首先要考虑国家利益，绝不能各行其是，把立法作为地方保护主义的工具， 破坏社会主义法制的统一。（二）要严格按程序立法。立法程序是规范立法权合理运行的内在需要。“设置立法程序的主要目的 之一就在于使立法权能依预定的程序、方法、步骤合法运作，防止恣意和专 断。”立法法对全国人民代表大会及全国人大常委会的立法程序作了明确的规 定，同时，国务院组织法及地方组织法也对行政法规和地方性法规的制定程 序作了具体规定。一项提案进入立法程序，实际上是从不完善逐渐走向完善， 最后完成决策的过程。如根据
10、立法法第27条的规定，列入常务委员会会议议 程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议后再交付表决。立法法第34条 规定，列入常委会会议议程的法律案，应当听取多方面的意见。听取意见可 以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，常务委员会工作机构应当将法 律草案发送有关机关、组织和专家征求意见。另外，经委员长会议决定，可 以将法律草案公布，征求各机关、组织和公民的意见。这表明，一项法律的 制定，是由众多的立法者及社会各界参与，由于集思广益，发挥了集体的智 慧，在法律形成的每一个环节上层层设防，有助于克服法律草案的疏漏，使 其成为我国社会主义法律体系中具有约束力的行为规范。（三）加强完善立法监督审查机
11、制。立法监督制度是我国立法的一项基本制度。它的许多内容已经由宪法和 法律作了规定。这些内容有赖于各立法者积极地贯彻实施。为了更好地发挥 立法监督的威力，增加立法者尤其是最高国家权力机关的权威，立法监督制 度还应增加如下内容：一是立法否决权。立法机关对向其报批的或报请审议的授权法或法定范 围的制定法，如果认为违法或与高位阶法律文件发生冲突，有权责令修改或 直接撤销。立法否决权也适用于高位阶法律文件对低位阶法律文件的撤销或 变更。法律文件被撤销后，据以处理的案件可以提起再处理程序。提起再处 理程序的前提是案件审理时冲突已经存在，否则不能适用。再处理程序包括 诉讼法中的再审程序，行政处理案件、仲裁案件中的再处理程序。二是备案制度。首先，应明确备案的性质和效力，对于可能影响备案文 件生效的，不备案的应予追究。其次，不论是哪种性质的备案，都必须向备 案管理机关备案。第三，应确立备案的期限。第四，应建立备案机关，明确 其地位和权限。第五，规定具体的处置措施。三是建立专门的立法监督机构。可以考虑在全国人大建立一个法律监督 委员会，赋予其审查法律议案和审查实施中的法律文件是否冲突、有效的权 力。经过法律监督委员会依一定程序审查提出处理意见，经全国人大或其常 委会做出决定，宣布该法律文件无效，禁止实施或责成该文件制定机关予以 修改。
