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1、 内控角度下医院政府采购研究 王思缘 广州市第十二人民医院引言近年来，随着经济水平发展，政府对于民生福祉方面关注度持续高涨，对于医疗卫生方面财政支出日益增加，医院政府采购的范围和金额日趋增大，随着广东省财政厅关于印发广东省政府集中采购目录及标准（2020 年版）的通知的执行，货物及服务类单项或批量金额需达到400 万元以上才进行公开招标，比2020 年国家规定标准及2019 年广东省规定公开招标标准200 万元大幅上浮，公开招标作为最严格政府采购方式，适用起点金额的提高，具体执行条例的缺失隐藏着公立医院政府采购的廉政风险。2022 年4 月，国家卫生健康委、国家中医药局关于在全国范围内持续开展
2、“公立医疗机构经济管理年”活动的通知（国卫财务函202272 号，以下简称通知）中要求加强采购管理。医院日常及筹建过程中工程、设备、药品、耗材、外包服务及其他行政用品的采购方式更加多样化，对于医院政府采购的规范性法律规范日愈严格，随之而生的各种违规问题、廉洁风险、潜在风险层出不穷，在实践过程中发现问题提出应对措施，防范重大廉洁风险，防止潜在违规操作，降低采购成本，让公立医院政府采购更合理化、合规化、制度化、法制化。一、公立医院政府采购的范围在广东省内，按照最新规定，根据广东省政府集中采购目录及标准（2020 年版）的要求，公立医院政府采购分为集中采购、分散采购及自行采购三种方式，由于公立医院属
3、于财政拨款单位，一部分资金来源于财政拨款，一部分资金来源于自营收入，所有采购都属于政府采购范畴。凡纳入集中采购目录的项目均须按规定委托集中采购机构采购。除集中采购机构采购项目和部门集中采购项目外，单项或批量金额达到100 万元以上（含100 万元，下同）的货物、工程和服务项目实行分散采购，未达到分散采购的起点金额的实行院内自主采购，公立医院货物和服务项目，工程项目、与工程建设有关的重要设备、材料等货物项目，以及与工程建设有关的勘察、设计、监理等服务项目，按照公开招标标准金额起点进行公开招标。二、公立医院政府采购的方式根据有关法律法规，公立医院政府采购方式分为招标和其他形式，招标一共有两种形式，
4、为公开招标和邀请招标，其他形式为竞争性谈判、单一来源采购、询价、竞争性磋商。公开招标作为政府采购最严格的采购方式，达到广东省集中采购标准目录起点金额以上的以及必须进行招标的项目必须采用公开招标模式，邀请招标是指负责采购有关科室发布公告，根据前来应标的供应商的资信和业绩，按照规定的程序和相应的标准从前来投标的供应商中择优确定中标供应商。邀请招标需要满足两个条件。而其余四种政府采购方式各有其适用情形，其中单一来源采购要求的条件最严格，需要满足条件最多。询价采购适用于采购的货物标准规格统一、价格稳定、货源足的政府采购项目。竞争性谈判和竞争性磋商是类似的相对应的政府采购方式，两者区别之处在于：竞争性谈
5、判采购方式适用于项目需求基本明确、项目预算基本确定的项目；竞争性磋商采购方式适用于项目需求不太明确、预算过于粗略的项目。二者相同之处在于，适用于：1.招标后没有合格供应商或者招标失败。2.项目规格型号不确定。3.招标时间紧急。4.项目价格金额不确定的情况。三、内控对公立医院政府采购的要求近年来，国家、行政事业对于加强公立医院内部控制相关法律法规层出不穷，对于采购方面的要求也愈加严格，2012 年财政部发布，由2014 年实施的行政事业单位内部控制规范要求政府采购需要按照预算和计划组织政府采购业务；按照规定组织政府采购活动和执行验收程序；按照规定保存政府采购业务相关档案。关于全面推进行政事业单位
6、内部控制建设的指导意见（财会201524 号）要求单位应当针对内部管理薄弱环节和风险隐患，特别是涉及内部权力集中的政府采购等重点领域和关键岗位，合理配置权责，细化权力运行流程。2021 年，国家卫生健康委和国家中医药管理局发布的公立医院内部控制管理办法第三十条更是提出公立医院政府采购需要建立采购制度、实施归口管理、合理设置岗位、优化重点环节控制及遵守集采规定、加强验收管理。四、单位层面上看公立医院政府采购存在问题从单位层面上看，大部分公立医院设置了内部控制建设部门或者牵头部门，但是碍于单位领导的重视程度及组织建设的部门的组织力量薄弱，导致医院政府采购内控建设及更新力度不到位，未根据最新规定进行
7、细化。在政府采购决策控制方面，公立医院普遍存在“三重一大”工作制度，但是存在与相关法律规定的同步更新不及时、修订不同步的问题，导致执行流于形式。在政府采购岗位人员配备方面，采购员普遍能力素质不高，很少具备财务、招投标、审计、采购等方面专业素养，并且在此岗位轮岗制度执行不甚到位。在内部环境方面的控制，对于医院政府采购的机构设置不完善，岗位职责不清，经过对市属医院的调查询问，大部分医院未设置有专门的采购部门、采购专人，由后勤设备管理科负责设备、耗材、外包服务等采购活动，由药剂科负责药品采购活动，基建办负责零星工程采购活动，甚至由业务科室直接对外签订采购合同。内部审计起到的作用有限，很多医院单位未做
8、到每年一次的风险评估，更难达到对于采购活动的风险评估，指出缺陷。内部审计等监管机构缺少有基建、法律、医院业务方面的人才，以至于对于医院政府采购的前期需求论证、中期招投标过程监督以及后期对于购买物品及服务的验收监管不甚到位。五、业务层面上看公立医院政府采购存在问题（一）制度建立不完善公立医院政府采购制度建立不完善，经调查研究，公立医院政府采购预算编制及调整程序流程及决算相关制度未有效建立，仍有随意在预算金额内随意调整预算项目的现象出现。政府采购活动及基建项目采购制度，招投标制度等未按有关法律法规更新完善，流程梳理及内控风险防范存在缺陷，存在极大的违法违规风险。（二）前期立项与采购需求等关键环节存
9、在岗位未分离公立医院在采购设备、耗材前期立项审批流程中，仅仅只由有需求科室对采购项目的经济性、社会性、效益性进行描述，往往描述中缺少实际数据支撑以及医院历史购买情况，未组织人员就采购需求进行论证，后期招标文件仅由科室与后勤设备管理科负责采购人员、招标代理机构有关人员进行商讨后确定招标文件，各岗位独立性丧失，更有甚者由需求科室直接或者间接确定招标文件或者其中参数，往往招标过程中使用综合评分法时，会存在人为设定各评审条件的分值，对投标供应商进行差别对待而导致舞弊行为产生。（三）采购活动未进行归口管理公立医院的设备、耗材、药品、基建工程、外包服务采购往往由不同的部门管辖，甚至存在科室直接对外签订采购
10、合同情况，招标文件的编制与采购的实施都由同一人进行，未设置专门科室，采购岗位对采购活动进行约束，导致采购者即为使用者，未设置不相容岗位相分离的机制对医院政府采购活动进行约束。（四）监督机构未起到强有力的控制财会、内部审计、纪检等监督机构未在前期需求论证、中期招投标过程以及后期验收过程进行把关、与采购部门相互协调、相互制约，让具有专业素养的人对公立医院政府采购全过程进行把控，严格遵守相关法律法规。（五）后期未对采购记录进行归档及分析医院后期对于采购记录政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料的归档工作做得不尽完善，由于医院政府采购业
11、务量大，很少设置专门部门对采购业务进行管理，所以归档工作是十分烦琐的，很容易被医院忽略，后期更加未有专人对采购记录进行分析及通报，形成电子档案及台账，以为下一年的采购计划做支撑，容易造成后期采购的浪费，造成无计划无准备不透明的采购行为。（六）重大传染病应急采购期间紧急采购重大传染病应急采购期间紧急采购相关法律法规规章制度不成熟，不用参照政府采购法进行采购，仅对采购过程进行备案，导致廉政风险频发。六、应对措施单位层面上，对公立医院加以分析和调研发现：（1）公立医院采购设备缺少具有熟悉了解专业设备的人才。需招聘具有一定专业胜任能力的采购人员进行公立医院政府采购工作。（2）公立医院管理层未对设置专门
12、采购部门给予重视，不具备整体的意识，没能重视内部控制工作，增加了相关成本。应对管理层进行相关采购内控方面培训，引起管理层的重视，让财务、资产管理、内部审计等监督部门相互协调、相互制约，形成良好的内控氛围。（3）公立医院政府集中采购主要方式为公共平台直购方式，可多实行团购等其他创新方式，降低采购成本。（4）设立归口部门，严格授权审批程序，将招标文件需求参数设定的权力集中，负责该项工作的人员必须得到归口部门负责人的授权才能对参数进行确定，并且参数一经确定，不得随意修改。负责采购的人员仅与招投标代理公司进行商定，并签订委托服务及保密协议，加强专业性、独立性与安全性。（5）加强对政府采购制度的定期完善
13、更新，并对流程进行梳理，按照内控原则对流程中的缺陷进行整改，并加强监督制度流程的执行监督。业务层面上，公立医院应当建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度。明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。政府采购预算需建立在对前期预算执行的评价基础之上，对于严格履行预算的进行报批，超预算支出或者无预算支出现象下年坚决不予制定预算，对于预算价格可参考医院以前年度采购价格或者市场上同一产品价格进行决策，必要时构建产品价格目录库或者引进设备、耗材、药品价格管理电子系统对采购价格进行核实
14、，防止出现超市场价格采购，供应商变相提高价格给采购人员输送利益等情况发生。公立医院应当对于政府采购年初预算加强管理，严格计划性。加强财务部门预算编制与业务政府采购部门及后勤资产管理相关部门及岗位的沟通。无论是预算编制，还是预算调整，都应切合实际，按照规定进行审批。将政府采购预算贴合单位实际需要需求，按照相关标准编制，在严格的批复下进行预算计划。医院应当设立专门采购部门，加强对政府采购活动的管理。按照内控原则中的归口管理原则，将政府采购活动归口到一个部门，在政府采购活动中建立采购部门、管理部门、监督部门和财会部门等部门或岗位相互协调、制约的机制。内部审计及纪检对于存在廉政风险、违反法律法规方面的
15、条款进行审查，监督部门负责组织采购需求的审查与考评工作，财会部门负责对结算条件、付款时间、预算审批等财务相关的款项进行审查，责任到人。从而形成采购需求论证，经过采购专人与招投标代理公司对于采购参数进行确定，之后进行采购活动，在规定的期限内签订正式合同，进行采购活动。业务部门经过市场调研需求与采购预算及目标相符的方式进行采购需求的确定，形成分事行权、分岗设权、分级授权的模式。对于指出政府采购风险点的人员试行考评制度，对于敢于指出风险的人员给予奖励。尤其应当加强对政府采购申请的与实际需求是否相符的内部审核，按照规定选择公平公正公开的政府采购方式、通过公开透明的渠道发布信息。公立医院应当对政府采购业
16、务进行记录，并加强控制。严格对政府采购预算与计划、预算调整与审批的资料进行应归档尽归档，将政府采购业务的批复、招标、投标、评标、合同、验收等政府采购业务相关资料，及时进行归档分类统计并形成采购数据库，以备审查。定期对政府采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报，将政府采购项目形成数据化管理，以备随时调用，进行采购后期的社会效益调查，确定是否带来预期的社会效益，保证后期采购有数据材料做支撑，采购到经济效益性强、社会效益性良好的物资，保证采购到必需、急需、兼具经济性和效益性的物资。公立医院政府采购应当保证对涉密项目政府采购的安全。对于涉密政府采购项目，单位应当在政府采购合同中设定安全条款或者和相关签合同的机构或采购第三方机构签订安全合同资料。结语公立医院政府采购作为风险高发工作，需要医院从上至下的重视及不断的制度建设，重点岗位的相互制约、重点环节的层层审批、重要监督方式的有效到位，才能将
