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1、行政公益诉讼主体资格的思考摘要：现今，行政公益诉讼成为社会热点之一，现实 生活中关于行政公益诉讼的案件虽不少，但因为缺乏必要的 立法导致许多案件败诉，损害了国家利益、集体利益和公民 利益。由于行政公益诉讼的复杂性，经过探讨认为，行政公 溢诉讼的原告应由相关组织和公民担任。关键词：行政公益诉讼；原告资格；相关组织；公民 一、行政公益诉讼的内涵和发展（一）行政公益诉讼的内涵 行政公益诉讼是指公民、法人或其他社会组织，针对国 家行政机关或其他社会公共部门没有依法履行法律规定的 职责而损害公共利益的行为提起的行政诉讼。行政公益诉讼 是公益诉讼中的一种，同时也是行政诉讼中的一种诉讼类 型。 1但是，当某
2、一个争议侵犯同时包括公共利益和个人利益 时，此时，就应该就该案件的具体性质进行判定。公共利益 是指国家利益、集体利益和不特定多数人的共同利益，不能 因为包括一部分的个人利益就否定公益的性质，这类案件也 应按照行政公益诉讼进行处理。（二）行政公益诉讼的法律发展2013 年 1 月 1 日起新施行的民事诉讼法第五十五条规 定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共 利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提 起诉讼。对于环境公益诉讼，近日，因恶意排污并造成严重 环境污染，中华环保联合会将中国石油天然气股份有限公 司、中国石油吉林油田分公司诉上法庭， 2013 年 12 月 4
3、日， 案件已被北京市第二中级人民法院受理。虽然在现实法律中我国没有关于行政公益诉讼的规定， 但在司法实践过程中，某些涉及行政公益诉讼的案件已经被 受理，但都纳入现有的行政诉讼中。例如，乔占祥诉铁道部 2001 年春运涨价案，北京市高级人民法院行政判决书中指 出，铁道部所作通知 ，实际铁路主管部门对铁路旅客票 价实行政府指导价所作的具体行政行为，该行为对于铁路经 营企业和乘客均有行政法律关系上的权利义务关系。2 从该判决中我们就可以了解到通知所损害的是乘客这一类绝 大多数的主体，实质上这是一件行政公议案件。虽然我国没 有行政公益诉讼的相关规定，但通过其他行政诉讼进行解 决，说明了行政公益案件在我
4、国也有了一定的发展，缺少的 只是明确的立法。二、原告资格问题 民事诉讼法规定公益诉讼有起诉资格的主体是“法律规 定的机关和有关组织” 。行政诉讼法第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具 体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起 诉讼。”（一）政府专门机构 行政公益诉讼针对的一方主体是行政主体，那是否能够 由政府组织一个专门的机构与之对抗。例如法国的越权之 诉，它关于公共利益的规定体现在一个行政机关在其利益受 到其他行政机关决定的侵害，而其本身不能撤消或改变这个 决定时，可以向行政法院提起越权之诉，请求撤消这个违法 决定。这种情况既可以发生在同一行政主体
5、内部机关之间， 也可以发生在不同的行政主体之间。 3 行政机关提起诉讼目 的是为了维护机关的权益，实质上也是一种公共利益。但我国行政诉讼法规定的主体是行政相对人和行政主 体之间，行政相对人是指公民、法人或者组织。而当政府机 关之间产生矛盾的时候只能通过内部机制进行调解却不能 采取行政诉讼的方式，这种处理矛盾的方法显然是缺乏司法 公正的，它只是内部权力较量的结果。我国是否存在成立一个专门的政府机构处理与行政机 关有关的公益诉讼的可能性呢？从优点方面讲，首先有利于 公平公正地解决政府机构之间的矛盾，达到利益的平衡点； 其次有利于体现我国依法治国的战略方针，维护法律的尊 严。其缺点也很突出， 政府机
6、关之间的问题是内部行政行为，法院的进入也许会造成行政机关内部解决机制的混乱，不利 于政府机构的建制。同时，我国是一个人情社会，处于同一 政府机关内部的机构，肯定避免不了相互提醒和遮掩，“官官相互”，从而不利于维护广大人民的公共利益，那么该机 关也就没有设立的必要了。而从根本上讲，由于我国政府机 构上下级之间存在权力制约，即使同级机构之间产生矛盾也 能由上级机关进行调节解决。所以说，由政府专门机构担任 行政公益诉讼的原告是不可行的。（二）检察机关检察机关是我国的公诉机关，根据法律规定，检察机关 是我国的法律监督机关，依法独立行使检察权。检察机关在 某方面应该维护公共利益的需要，所以是否可以由检察
7、机关 担任行政公益诉讼的原告呢？首先，检察机关在行政公共领 域缺乏必要的职权；其次，由检察机关作为原告对行政机关 进行起诉，容易造成司法权与行政权的碰撞和冲突，当司法 权过度进入行政系统内部，就容易损害机关的内部秩序，束 缚机关的行为。最后，检察机关是法律监督机关，它只是监 督法律的适用过程，而不是监督法律是否正确。虽然国外某些国家有将检察机关当作行政公益诉讼原 告资格的规定，例如英国的行政公益诉讼被称为“以公法名 义保护私权之诉”，按照英国法律规定，检察总长有阻止一 切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为的权力。而 且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司 法审查。 4 但应
8、看到我国与英国之间政治基础存在的差异， 例如，中西检察体制殊异， 域外的经验无法在中国简单复制 在三权分立思想的指引下，西方各国通过设立议会、政府和 法院分别执掌立法、行政与司法大权，检察机关在国家权力 系统中并不具有独立地位，绝大部分只是作为行政职权的组 成部分或附设于法院，或与行政机关合而为一。行政权正是 通过检察机关来监督和制约司法审判权，因而检察机关从来 都是政府的代表。 5 所以检察机关也不适宜担任行政公益诉 讼的原告。（三）有关组织 我国存在各种各样的社会组织，在民事诉讼中的消费者 公益诉讼可以由消费者协会代为起诉，这是由消费者权益 保护法新规定的，即法律规定的有关组织。同样作为行
9、政 公益诉讼，法律也可以规定由有关组织作为原告进行起诉。 为什么规定的是有关组织而不是社会团体呢？原因在于组 织的范围比社会团体的范围更广，组织包括社会团体、民办 非企业单位、基金会等。组织作为起诉方代表的是绝大多数 人的共同利益，它具有检查机关和个人都不具有的集体优 势。组织是人的集合体，能够切实集中更广泛的群众基础， 对法院和政府机关施加一些合法的舆论压力。同时，行政公 益诉讼本身侵犯的就是绝大多数人的共同利益，而且每个组 织的性质决定了它是一类利益的集合，所以更能激发他们保 护自身利益的诉求。 不足之处在于，全国各地同一 性质的社会组织泛滥，良莠不齐，到底由哪个组织作为原告 代表公民行使
10、起诉的权利更加合适。若无相关规定，各个组 织各自为政，很容易造成人员、社会和司法等各方面的资源 浪费，造成“滥诉”的现象。因此，需要通过司法解释对有 关组织的范围和起诉程序进行必要的限制和规定。（四）公民 建立行政公益诉讼制度，承认和确立公民对公共事务的 诉讼权利，是人民主权原则这一宪法或法治原则在行政诉讼 领域的具体体现。它将为人民带来广泛而真实的民主权利， 从而产生管理国家事务和社会事务的新途径。 61. 有直接利害关系的公民 公民是行政诉讼的主体，当公民认为其合法权益受到行 政机关具体行政行为侵犯时，有权向人民法院提起诉讼。我 们这里所说的公民一般是指有直接利害关系的个人。因此， 在行政
11、公益诉讼中，如果是存在直接利害关系的公民，应当 具有原告的资格，且不容置疑。如果存在多个被侵权人时可 以按照共同诉讼，选出代表参加行政公益诉讼。2. 间接利害关系的公民 但是行政公益诉讼涉及的是绝大多数人的共同利益，当行政机关的具体行政行为没有直接侵害而是间接侵害了公 民的合法权益，公民是否可以担任公益诉讼的原告呢？笔者 认为由该类公民担任行政公益诉讼的原告，其优点有：首先 有利于保护公民的诉权，如果有直接利害关系的公民在公共 利益受到侵害时不提起诉讼，其他间接利益的公民也可以起 诉维护广大群众的公共利益。其次，体现了我国私权利对公 权力的制约。3. 无利害关系的公民 而对那些根本没有利害关系
12、的公民，从行政诉讼的基本 理论上讲，即使是行政公益诉讼也不代表涉及全体公民的共 同利益， 也许是包含某一类人或绝大多数人的利益， 所以说， 对于那些没有利害关系的人从根本上就不具有起诉的资格。 总之，行政公益诉讼的原告应当包括相关的组织和有一定利 害关系的公民。三、结 语 我国要建立行政公益诉讼制度，那么关于主体资格的讨 论应该谨慎为之。世代相传的“官民思想”制约了公民对行 政机关公仆地位的理解，导致众多有损民众利益的决策得到 施行。谁能担任行政公益诉讼的主体，是检察机关、相关组 织、公民还是政府专门成立一个机构，值得我们商榷。笔者 认为，最便于担任行政公益诉讼主体的应该是相关组织和有 一定利害关系的公民。参考文献：1 黄学贤，王太高 .行政公益诉讼研究 M. 中国政法大学出版社， 2008： 42.2 胡锦光 .中国十大行政法案例评析 M. 法律出版社， 2005： 272.3 王名扬 .法国行政法 M. 北京大学出版社， 2007：537.4 刘武俊 .行政公益诉讼制度亟待入法 N. 第一财经日 报，2013-04-16.5 章志远 .行政公益诉讼中的两大认识误区 J. 法学研 究，2006，（6）.6 王珂瑾 .行政公益诉讼制度研究 M. 山东大学出版社，2009： 100.
