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1、广州市轨道交通与城市土地利用相协调的规划保障摘要 本文介绍了广州市有关轨道交通规划的编制情况，阐述了如何通过一系列的城市轨道 交通规划的编制，对城市轨道交通沿线土地进行控制与储备，从而为城市轨道交通工程建设 提供用地支持，并分阶段对城市轨道交通沿线可开发土地进行储备，以保证政府筹集地铁建 设资金。关键词 轨道交通 土地利用 规划一、前言广州是广东省的政治、经济、文化中心，是中国历史文化名城之一，也是中国重要的对 外经济、文化交往中心之一。随着广州社会经济的不断发展，城市交通的压力越来越大。广 州市已经明确提出了逐步建立以公交为主体、轨道交通为骨干，各种交通方式相结合的多层 次、多功能、多类型的
2、城市交通综合体系，以地面路网和交通设施为基础，建设轨道交通系 统、高速公路系统、高架路系统合理衔接的立体交通网络城市交通发展策略。随着 2006 年广州市轨道交通三号线、四号线（新造至黄阁）的开通，广州市已开通了 四条地铁线路，累计开通里程约 116公里。自 2002 年开始的新一轮轨道线网规划，则标志 着广州市迎来了地铁建设的高峰期。通过十几年的城市轨道交通的建设实践，广州市充分认 识到城市轨道交通建设与城市土地利用相协调的重要性，只有协调好与城市土地利用的关 系，才能保证轨道交通规划的合理性。尽早开展轨道交通相关规划的研究与编制，是确保轨 道交通规划与城市土地利用相协调，满足政府对地铁沿线
3、可储备用地的控制，为规划部门审 批提供行政依据，也为地铁建设预留实施条件的前提条件。配合新一轮轨道交通线网规划的修编，广州市组织开展了轨道交通近期建设规划、近期 轨道交通线网控制规划、近期轨道交通沿线土地储备规划，以及配合开通线路进行的轨道交 通分线交通衔接规划等相关规划。力图实现轨道交通规划与城市土地利用相协调，对地铁沿 线可储备用地、地铁建设用地进行控制，以满足地铁建设需要，并保证政府投资获得合理的 收益，对地铁沿线土地加强储备。二、城市轨道交通与土地利用的关系城市轨道交通与城市建设一体化发展，优化城市布局结构。以轨道交通建设来拉开城市 的空间发展布局，优化城市结构，客观上要求城市规划、城
4、市发展建设与轨道交通相适应。 特别是以政府为主导的公共设施、市政公用设施的建设与轨道交通建设之间要形成良好的配 合，两者互相促进，才能更好的带动周边土地开发，推动地区的发展。城市土地同时具有商 品特性与空间资源特性。作为商品的城市用地，必须服从市场的供应需求规律，二对于作 为空间资源的城市土地，则需要加强政府的管理、运营，需要积极的宏观调控。轨道交通与沿线土地联合开发，平衡轨道交通建设成本。一方面，由于城市轨道交通 的建设成本都相当高，另一方面，城市政府考虑到社会效益的最大化，通常将票价定在相对 较低的水平上，从而使轨道交通运营的盈利十分有限，运营收支难以平衡，造成政府投巨资 大力发展轨道交通
5、来改善城市的交通环境的同时，也存在着轨道交通的运营成本高难以回收 之间的矛盾，严重阻碍了城市轨道交通事业的发展。轨道交通的建设提高了沿线各土地的交通可达性，带动沿线地区的发展，尤其是站点 周边地区土地价值大幅攀升，但由于政府土地储备工作滞后，常常会造成轨道交通所带来的 收益被房地产商所攫取，导致国有固定资产投资的流失。要保证政府的投资获得合理的收益 就必须加强土地储备工作，加强轨道交通与沿线土地的联合开发。轨道交通与城市用地相协调，是轨道交通规划得以实施的关键。城市轨道交通建设的 实施受制于周边条件的因素较多，工程实施方案的实施受制与能否取得合适的建设用地。加强对地铁建设用地的控制，尽量预留实
6、施条件，是地铁实施方案成败的关键。城市轨道交通规划与土地利用关系图三、城市轨道交通线网规划通过市人大审批，为线网规划的法律性奠定基础 从二十世纪八十年代开始，广州市的轨道交通规划经历了四个重要的阶段，即：八十年 代的“十”字线网规划；九十年代初的“五线”线网规划；九十年代后期的“七线”线网规 划，以及 2000 年的近期线网规划实施调整。作为新一轮轨道交通线网规划的前期工作，广 州市城市规划局于 2001 年组织开展了广州市近期轨道线网发展研究。2003 年线网规划在上 述规划及研究成果基础上的扩展、深化及完善。新一轮广州市轨道交通线网规划推荐方 案的线网总长 717 公里，其中城市轨道线 6
7、10 公里、城际轨道线（广州段）40 公里、市郊 列车线67公里。共设313座车站，其中换乘站 60座，城际轨道线车站14座，市郊列车线 车站18座。线网密度是内环路以内 1.27公里/平方公里、环城高速公路以内0.77公里/平方 公里、都会区以内0.22 公里/平方公里。这一轨道交通线网将充分满足未来居民日常出行的 需要，除南沙外，规划区的主要组团至旧城中心的出行时间均在 30 分钟内，轨道交通承担 的客运量远期每天可达 900 万人次。该规划于 2003 年通过广州市人大的审批，成为法定文件，为广州市轨道交通线网规划 的法律性奠定基础。该规划提供了轨道线网的线网构成、线网枢纽的布局、车辆段
8、及综合设 施布局、规划线路敷设方式设想等内容，为线路建设用地控制、枢纽建设用地控制、车辆段 建设用地控制等提供了规划依据。作为总体规划，广州市轨道交通线网规划为下一层次规划 提供了依据。四、地铁保护条例为地铁保护和实施提供了法律依据广州市为了规范地铁管理，保障地铁建设顺利进行和安全运营，维护乘客合法利益，于 一九九九年制定了广州市地下铁道管理条例。根据广州市地下铁道管理条例，为规范 本市地下铁道保护区的工程建设活动，保护地铁设施，二OOO年制定了广州市地下铁道 保护区工程建设审批办法。办法确定了地铁控制保护区和特别保护区范围，并对在地铁控 制保护区内进行建造、拆卸建（构）筑物，从事基坑开挖、爆
9、破、桩基施工、顶进、灌浆、 锚杆作业等建设活动制定了审批程序。该条例和办法的制定和实施，为广州市已建地铁的保 护和规划地铁线站位实施条件的控制提供了法律依据，对地铁建设事业起到了重大的作用。国家建设部为加强城市轨道运营管理，保证城市轨道交通正常、安全运营，维护城市轨 道交通运营者的合法权益，于二OO五年制定了城市轨道交通运营管理办法，根据该办 法，广州市现正进行新一轮地下铁道管理条例修编工作。五、轨道交通近期建设规划通过国家发改委审批，为地铁建设提供了立项依据广州市轨道交通近期建设规划由已建成的一号线（西塱广州东站）、原二号线（三元 里琶洲）、在建的三号线（广州东番禺广场、天河客运站体育西路）
10、，以及新建的二号 线（江南西广州新客站、三元里嘉禾）、四号线（奥林匹克涌尾）、五号线（窖口文 园）、六号线（浔峰圩燕塘）、七号线（广州新客站大石）、八号线（万胜围凤凰新村） 八条线组成，形成237.6公里的线网。明确了2010年轨道交通建设项目总体规模及必要性； 城市轨道交通工程规模与资源共享；各线运营规模与分层规划、车辆选型与配置、车辆基地 选择与资源共享；供电系统、通信信号与控制系统、通风空调系统、自动售检票系统选配与 资源共享；建设、运营管理模式、安全措施等问题。广州市轨道交通近期建设规划几经修改， 于二OO五年通过国家发改委审批。为近期线路建设用地控制、车辆段建设用地控制、主变 电站、
11、OCC、公安派出所等建设用地控制提供了立项依据。六、近期轨道交通线网控制规划的制定，为预留地铁建设条件提供了规划行政依据在广州市轨道交通线网规划及广州市轨道交通 20032010 年建设规划基础上， 配合近期建设规划及有关项目实施计划，开展近期轨道线网建设的控制性规划，稳定各控制 要素。轨道交通控制线规划，基于本次规划，明确界定轨道交通线路的性质、功能与技术标 准、线路走向、车站设置、相关控制线及周边须配合轨道交通发展的用地控制要求。进行了 沿线土地利用整合，有效控制轨道交通建设用地、实现轨道交通与土地利用的协调发展，引 导与协调城市发展建设，促进城市空间布局的优化与转变。配合产业发展，合理利
12、用土地， 实现城市的可持续发展。满足轨道交通沿线土地综合开发利用要求，使轨道交通发展带动城 市发展。土地利用整合范围的划定、开发地块综合开发强度分析、轨道交通沿线土地利用整 合，近期轨道交通线网工程方案规划成果、系统制式选择、线路及车站、车辆段与综合基地、 供冷站、工程用地规划方案，七、轨道交通分线交通衔接规划明确了交通衔接设施用地的要求城市交通是城市的主要功能之一，城市交通的顺畅与否直接影响着城市土地的开发建 设。随着社会经济和交通需求的不断发展，城市的可持续发展、交通问题的解决等种种因素 都期待着轨道交通能在城市综合交通系统中发挥更大的作用。要更好的发挥城市快速轨道交通系统的作用，除了要在
13、周边地区城市规划、线路规划、 车站设计等方面协调好与轨道交通系统建设的衔接以外，完善轨道交通与城市常规公共交通 系统、城市个体交通系统、城市对外交通系统之间的衔接同样十分重要。建立城市综合客运 交通体系，优化站点周边的道路网结构，完善站点的交通设施布局，实现轨道交通客流集散 的零换乘，将极大的促进周边地区的发展。良好的城市交通客运系统必须要有与之相协调的土地利用方式，结合站点在轨道交通 网络系统中的等级、定位以及站点周边地区的规划土地利用情况，对轨道交通站点及周边地 区进行综合交通规划分析，包括站点的交通流量预测、轨道交通换乘体系的建设指引、周边 道路交通的优化方案等等，对站点周边地区的交通条
14、件发展潜力作出判断。根据规划能够预 见的交通发展承载能力，在符合城市规划的前提条件下，对站点周边土地的规划使用性质进 行深化，提出合理化的适宜建设项目指导意见，一方面有效地保证了城市规划的实施，另一 方面促进了城市建设与轨道交通的进一步结合，使城市的各项资源配置得到优化。广州市从 1997 年开始进行广州市地铁一号线交通衔接规划，至今已完成一至五号线的 交通衔接规划编制工作。规划提出了交通衔接设施布局、规模，周边道路网优化方案，为交 通衔接设施用地控制提供了依据。八、近期轨道交通沿线土地储备规划为政府分阶段进行土地储备提供了依据 土地储备规划是制定城市规划和实施城市规划之间的桥梁，编制好土地储
15、备规划是发挥 城市规划引导和调控作用的关键所在。以城市规划为工作基础的土地储备规划，为土地储备 工作的开展，更好的实施城市规划提供良好的沟通平台，使得在城市建设用地供应过程中能 够统筹城市的布局和结构优化。土地储备结合轨道交通良好的带动效应，通过以政府为主导 型的土地使用与管理模式，使城市建设与轨道交通紧密结合，互相促进，进一步优化城市布 局结构。城市规划、土地权属和现状建设的不断更新，增加了城市管理工作的难度，编制储备 规划，建立土地储备信息库，将为城市规划管理工作带来便利。土地储备规划明确城市中可 储备用地的分布和规模，为城市规划管理工作带来便利，尤其是建设项目的选址工作。土地 储备规划的
16、编制必须结合城市规划管理工作的需要，将规划成果与广州市的规划管理平台相 衔接，在方便规划管理，提高管理水平和效率的同时也进一步的保障城市规划的实施。广州市 2007 年开始的近期轨道交通沿线土地储备规划，对近期建设轨道线网周边可 储备用地进行了核查、整理、归类，制定了用地储备时序，编制了储备用地管理图则，为政 府分阶段进行土地储备提供了依据。九、结语城市轨道交通对城市土地利用的影响是毋庸置疑的，如何通过一系列的规划编制，对城 市土地利用提供规划保障，是每一个开始或即将开始轨道交通建设的城市均必须考虑的问 题，广州市在这方面作出了初步的探索，尚存在很多的问题需要去研究和解决。参考文献1 广州市轨道交通线网规划. 广州市城市规划局，广州市地铁总公司，2003.2 地铁设施保护文件汇编.广州市地下铁道总公司地保办，2006 年.3 广州市轨道交通 2003 年至 2010
