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1、 美国营利性高等教育行业现存主要问题的归因分析与因应政策 过度的助学贷款通常导致高违约率的出现，而拖欠贷款会使学生陷入债务危机，产生严重的后果。虽然联邦助学贷款对借款人有着一些不错的政策，比如优惠利率、基于收入偿还等，但是一旦违约将导致一系列严厉的制裁，比如扣发工资和取消同类援助资格等。3如果在私人银行，情况将变得更加糟糕。因为私人银行没有那么多的优惠条件，即使申请破产也不能免除债务，而且伴随着高利率和一些不利条款。10由于这些因素的存在，学生盲目地申请助学贷款会给未来生活埋下隐患，而营利性大学的招生人员不会考虑这些因素，因为学生的债务是欠联邦政府或私人银行，而不是学校。奥巴马政府执政后，美国
2、教育部出台了控制助学贷款违约率(Cohort Default Rate)的规定，即贷款违规者所在的大学负有连带责任，要对该校学生的违规行为负责，并将此作为学校申请联邦助学贷款资格的必要条件之一。尽管如此，此项规定并不能从根本上解决营利性高等教育机构学生助学贷款违约率高的问题。三、美国营利性高等教育行业问题的归因分析前文所述的问题并不是奥巴马政府执政之后才出现的新问题，而是久已有之。随着2009年美国次贷危机的延续，营利性高等教育行业高速发展背后的隐患开始渐次显现。奥巴马政府执政后，对营利性高等教育机构采取了一系列监管政策的调整。有人将此次监管政策的调整称之为史上最严苛的监管政策。如阿波罗集团的
3、联合总裁格雷戈卡普利(Greg Cappelli)认为，这次对营利性高等教育机构的监管政策调整是他记忆里最为严苛的一次，虽然对整个行业未来发展有好处，但是已经开始影响营利性高等教育机构的招生和财政状况。11此次严苛的监管制度调整是否能有效解决美国营利性高等教育行业所存在的问题，笔者对此深感怀疑。早在克林顿(William Jefferson Clinton)政府执政期就对该行业采取过类似的监管方式，但是问题现如今仍然存在，问题真正的根源并没有改变。笔者将美国营利性高等教育行业问题产生的原因归结为以下几点：(一)美国高等教育认证制度存在缺陷，监督规限作用有限美国高等教育机构历来是一个自律性很强的
4、领域，有着很多行业内部的准则和做法，包括非营利教育机构的主导地位。在高等教育认证制度出台之前，行业自律一直是美国高等教育的主要监管方式之一，后来逐渐被纳入联邦监管架构。高等教育认证制度实质上是建立了教育部和认证机构之间的公共-私营合作制(public-private partnership，PPP)，依靠公共部门和私人组织的合作来决定高等教育机构参与联邦助学项目的资格，进而对高等教育机构起到质量评估和监管的作用。美国现行高等教育认证机构可分为两类，即区域性认证机构(Regional Accreditor)和全国性认证机构(National Accreditor)。8所区域性认证机构负责对美国6
5、大区域中3040所高等院校进行认证评估，其中96%的院校是属于授予学位的非营利性私立大学或公立大学。而11所全国性认证机构只对全国职业性院校、专门职业性院校和信仰性院校进行认证，其中70%以上的院校是不授予学位的高等院校，大约90%的营利性高等教育机构都是通过全国性认证机构的资格认证来获得联邦助学贷款的资格。12全国性认证机构建立的初衷是作为一种手段来确保非学位教育课程的质量，从而向就读于这类学校的学生提供联邦助学贷款。但是，现如今全国性认证机构的性质已经发生变化，对授予学位的营利性大学提供一种便利，使得营利性大学既可以获得联邦助学贷款的资格，又无需满足与传统公立大学和非营利性私立大学一样的学
6、术质量标准。相对区域性认证机构而言，全国性认证机构通常规模都比较小，标准也相对较低，一般只对职业导向课程进行认证，而不是对机构认证。这些认证机构通常拥有较少的行政权力。对于很多营利性大学而言，这些认证机构只不过是其商业运作过程中的一个业务目标，能起到的监督规限作用十分有限。13区域性认证机构虽然拥有更多的资源和更高的标准，但是他们很难对营利性大学进行评估，因为营利性大学通常无视传统高等教育的行业规范。营利性大学将教育视为几乎没有内在价值的商品，在全国范围内广设教学点，有的甚至只设网络学校，采取标准化课程循环进行，教师通常都是兼职人员，不参与学校的行政管理和课程开发，甚至教育目标也与传统高等教育
7、机构大相径庭。14如果按照区域性认证机构的一般标准来评估，很多营利性大学根本无法通过资格认证。因此，对营利性大学进行机构认证时，通常会采用最低标准，这就更需要通过行业自律来进行规范管理。除此之外，资格认证程序本身就存在漏洞。由于联邦助学贷款只授予通过资格认证的教育机构，因此很多营利性大学通过收购已经获得资格认证的老牌大学来获得资格，而不是按照正常程序来通过评估，这就给认证机构的工作带来了难度。(二)美国州教育委员会监管力度薄弱，责任划分模糊自1965年美国国会颁布高等教育法(即HEA法案)以来，历届美国联邦政府都致力于建立联邦政府、州教育委员会以及高校认证机构“三位一体”的教育质量监管体系，而
8、州教育委员会的监督力度经常遭受质疑。大多数州教育委员会设立专门机构来执行其监督职责，如审查营利性高等教育机构的开办资格、确保学生的利益以及处理学生的投诉。然而，三方监管机构的责任划分模糊，致使在实际监管过程中不同的监管机构常出现责任划分重叠或者在一些重要的监管责任上不能完全涵盖。联邦政府并未对各州教育委员会应履行监督职责的最低要求做出明确规定，而很多州教育委员会是将营利性高等教育机构视为逐利的企业来对待，而不是提供教育服务的教育机构。因此，对于营利性高等教育机构的监管通常只需要取得机构所在地的营业执照，并遵守当地的监管规定即可。除此之外，州教育委员会的监管力度会因为多种原因而遭到削弱，如州财政
9、预算的削减和营利性高等教育行业对政策制定者的影响。上世纪90年代中叶，纽约州就专门成立了营利性学校监督局(Bureau of Proprietary SchoolSupervision，BPSS)。成立之初，有40位职员监督纽约州内的300所营利性学校；如今该监督局职员削减了一半，却要监督500多所营利性学校。15类似情况在美国司空见惯，无疑对州教育委员会的监管带来了难度。营利性高等教育机构的经营方式也给州教育委员会的监管带来了难度，跨州经营是营利性高等教育机构未来发展的必然趋势。从上世纪90年代中期开始，众多营利性高等教育机构公开上市，通过大量的收购来保证其增长，而大量私人资本成为营利性高等
10、教育机构发展的基础，促使机构开始实现大规模扩张。然而，各州对营利性高等教育监管的标准和法规不尽相同，这就对营利性高等教育机构造成极大的监管负担，不利于其发展。六大区域性认证机构之一的中北部大学与学院协会(NCACS)已经在其所在区域的19个州建立了一项政策，无论是远程教育机构还是传统教育机构，只要是取得其资格认证的成员都可以在中北部19个州开办。16而美国教育部也有类似的意向，希望促进跨州经营的营利性高等教育机构能够通过区域认证，而不是仅仅通过全国性认证。(三)联邦助学贷款政策存在漏洞，埋下高违约率隐患正如前文所述，营利性大学的生存和发展依赖于学生的学费，尤其是联邦助学贷款，因而就很容易理解营
11、利性大学出现的两种现象。一是对于大多数营利性高等教育机构而言，在没有其他收益来源的支持下，保持招生人数的逐年增长是其收益增长的必要条件。但是，近年来生源市场开始趋向于萎缩，使得原本十分激烈的招生竞争愈演愈烈，甚至出现激进的招生手段。二是联邦助学贷款实际上促成营利性高等教育行业采取类似于“鲸鱼吞食浮游生物”的经营方式。营利性高等教育机构的大多数学员是被传统高等教育机构认定为不合格的申请者，然而联邦助学贷款是遵循“按需援助”(Need-Based Aid)的服务宗旨，这部分学员在营利性高等教育机构仍然可以申请联邦助学贷款、接受高等教育。许多营利性高等教育机构几乎取消入学标准来迎合“弱势学生市场”，
12、生源质量令人担忧。从某种意义上说，营利性高等教育机构范围广泛的招生活动符合联邦助学贷款项目的初衷。高等教育法通过“教育机会资助项目”(BEOG)和“担保学生贷款项目”(GSL)向最需要的学生和中低收入家庭的学生提供贷款形式的资助，并且鼓励私人银行以优惠条件向借款人提供学生贷款，如果学生出现贷款违约，将由联邦政府承担债务。17这种资助模式的确有助于扩大高等教育入学机会，但也为学生贷款的高违约率埋下了隐患。营利性高等教育行业之所以能够取得成功，关键在于满足了美国联邦政府的要求，将招生对象瞄准被传统高等教育机构拒之门外的群体，从而扩大高等教育入学率。但是，联邦助学贷款的最终目的并不是仅仅扩大高等教育
13、入学率，而是作为一种手段去增加学生和社会的福利。许多就读于营利性高等教育机构的学生，虽然通过联邦政府的助学贷款获得进入大学的机会，但是并未取得满意的学习成果，反而使他们陷入债务困境。因此，在美国学术界有一个争论联邦助学贷款到底是提供了一个机会还是一个陷阱？按照联邦助学贷款项目的操作方式，学生应尽还贷责任，政府承担贷款违约风险，而学校方处于十分有利的位置，并不会因为没有提供学生获得良好学业成就而遭受损失。事实上，营利性高等教育机构获得盈利更多的是依靠学生的教育支出最小化和最大限度地提高学生的债务。(四)营利性高等教育机构的经营方式存在不足，缺乏行业自律性营利性高等教育机构既是一个逐利的企业，又是
14、一个提供教育服务的学校。因此，作为监管者通常遵循市场规律，认为作为消费者的学生有能力分辨营利性教育机构质量的优劣，如果营利性大学存在欺诈行为或提供低质量的教育产品，那么在市场竞争中会自动被剔除。实际上，学生在入学之前很难对教育机构做出准确的评价。虽然美国每年都有第三方机构对高校进行排名和评估，但是并不能反映全部信息。信息不对称在营利性大学里尤为突出，很多营利性大学通常不会真实、客观地公布一些重要信息，比如就业情况或获得学位的人数等，甚至在一些监管机构和认证机构也很难获得准确数据。9很多学生在并不熟悉专业前景和学校质量的情况下就盲目地就读于营利性高等教育机构，尤其在能够获得联邦政府提供慷慨帮助的
15、情况下更是如此。联邦政府过多的干预行为实质上已经影响到营利性高等教育行业的经营方式。在营利性高等教育机构的学费收入中，来自联邦政府助学贷款的比例高达90%。学费居高不下的一个主要原因就是联邦政府出台的“90/10规则”(即“90/10 Rule”)。该规则要求营利性高等教育机构的收益中来自联邦政府助学金和助学贷款的比例不得超过90%，至少有10%的收益是来自于学费或者其他收入，否则将失去获得联邦各项助学项目的资格。因此，营利性高等教育机构在制定学费标准时会考虑高于联邦助学金的额度。过度地依赖联邦助学贷款是营利性高等教育行业的一个特点，但也制约着行业发展。事实上，奥巴马政府执政以来，开始对营利性高等教育行业实行紧缩的联邦助学贷款政策，于是整个行业就陷入了办学困境。 -全文完-
