【精品】行政规划与民营经济发展

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1、行政规划与民营经济发展与我国经济的市场化进程相适应，民营经济自改革开放以来在我国获得了长足发展， 并在增加就业、促进经济增长、增加财政收入、繁荣市场、扩大出口等方面都作出了不可 磨灭的页献，从而改变了我国旧有的经济格局，使我国的经济成分朝多元化的方向发展。 但是，由于传统观念的影响以及行政体制的限制，民营经济的生存和发展环境并不尽如人 意。譬如，一些部门和单位在投资、用地、税收、贷款、公司上市、市场准入及其他资源 配置方面仍然固守着“唯成分论”，使民营经济难以受到与公有制经济均等的对待。因此, 要保证民营经济的进一步发展，就必须改善其生存环境，尤其是对现有的不利于民营经济 发展的行政体制和行政

2、方式进行变革。其中，作为政府重要职能和行政方式之一的、对民 营经济发展具有重要影响的行政规划，无论在理念还是制度层面都必然要受到相应地挑 战，并作出相应地变革。一、行政规划对民营经济发展的影响行政规划是指行政主体为了实现国土或城乡合理布局、兴办公共事业或者公共设施等 行政目标，对将来一定期限内拟采取的方法、步骤、措施而对外作出的具有法律约束力的 部署与安排。在现代社会，行政规划涉及范围十分广泛，既包括有关城乡建设、环境保护、 土地利用等方面的规划，也包括各种关于公共设施建设、公有投资方面的规划。可以说， 行政规划己日益成为现代国家实现政府职能的一种重要手段。“自古以来，世界各国莫不 从事计划行

3、为，但其今日之重要性，远非往昔可比。19世纪之自由主义国家，其主要任 务在于保境安民，仅对妨碍安宁及秩序者采取反应措施，并不积极从事活动，计划之作出 遂亦不具有重要性。今日注重民生福利之社会法治国家，除一如往昔之消极排除危害外， 尚须积极从事给付行为以及社会形成作用，计划即成为国家之重要行政手段。”尤其是,在现代社会，由于国家活动范围的扩张、可供使用的资源和资金的短缺、以及多元社会中 不同利益的发展，客观上要求国家通过行政规划这样一种重要的行政手段，来确定各行政 主体的共同目标，使有限的资源作最有效的利用，并在其形成过程中广纳各方意见，协调 各种利益关系，促进经济和社会的发展。所以，尽管今天我

4、们面对的是一个多变的环境、 网络化的社会，但正如法国第八个国民经济计划所指出的那样：“未来越是朦胧，计划（规 划）越有必要”。根据辩证唯物论，经济基础决定上层建筑，而上层建筑则反作用于经济基础。行政规 划作为政府的重要职能和行政方式，属于上层建筑的范畴，行政规划权的行使必然对经济 特别是民营经济的发展产生十分重要的影响。具体而言，行政规划对民营经济发 展的影响主要体现在以下几个方面：第一，行政规划对民营经济的发展环境具有重大影响。行政规划权的行使对自然环境 的影响是不言而喻的，而民营经济的发展离不开一定的自然环境，优良的自然环境是经济 发展的必要条件，能够为经济的发展打下坚实的基础，同时也能为

5、民营经济的发展提供优 良的社会环境。如城市的道路状况、绿化状况、建筑物的分布、城区结构等都对经济的发 展具有直接的影响。不合理的城市规划不仅会直接增加经济发展的成本，如增加企业的运 输成本等，而且还会影响经济的可持续发展，如难以吸引民营经济实体追加投资以及不利 于民营经济实体的招商引资等。而合理的行政规划对于加强基础设施和公共工程建设，推 进交通、通讯、供电、供水等基础设施升级，完善城市功能，美化城市环境，提升城市品 位，增强城市吸引力等都具有举足轻重的作用。因此，行政规划的好坏直接影响民营经济 的生存和发展环境。第二，行政规划直接影响民营经济实体对公共设施的使用。行政规划除城市规划外, 还有

6、关于公共设施建设的规划，如关于三峡工程的行政规划、某市投资开发旅游区的行政 规划等。此类规划在台湾乂被称为“发展及需求计划”。“发展及需求计划所涉及者, 为设置学校及医院等公共设施之规划。”民营经济实体也是公共设施的使用者之一，公共 设施的规划是否科学、合理，直接影响民营经济实体对公共设施的使用，从而会对民营经 济的发展产生一定影响。此外，关于公共设施的行政规划必然涉及到公共资源的利用，合 理、科学的行政规划有利于最大限度地发挥公共资源的效用，而不合理的行政规划只能造 成公共资源的浪费。公共资源如果不能得到有效地利用，那么对所有的公共资源的利用者 而言都是一种损失。因此，在某种程度上讲，如果关

7、于公共设施特别是民营经济实体 可能加以利用的公共设施的行政规划不合理、不科学，那么就会对民营经济的发展造 成一定的妨碍。第三，行政规划对民营经济的发展方向具有重大影响。对本行政区域内的产业布局进 行合理的规划，使之相互协调是政府的重要职能之一。一般而言，符合政府产业规划的民 营经济实体更容易在土地征用、人才引进、信息获取以及融资等方面得到政府的支持，民 营经济实体就会获得较好的外部条件。如辽源市一水泥厂因符合政府的规划而得到了政府 的大力支持，政府甚至发动公务员为其筹款。因此，政府的产业规划对民营经济发展的影 响十分明显，直接影响到民营经济的发展方向以及民营资金的流向等。倘若政府的产业规 划不

8、科学、不合理，则势必会对民营经济的发展造成极为不利的影响，甚至会在一定范围 内扼杀部分民营经济实体的发展。反之，则会极大地促进民营经济的发展。二、民营经济与行政规划理念的变革行政规划对民营经济的发展具有重要影响，民营经济的发展有赖以于科学、合理的行 政规划。然而，我国现行行政规划无论在规划理念还是制度设计上都存在诸多不科学、不 合理的问题。为了适应民营经济发展的需要，行政规划必须相应地作出全面的变革。其中, 首先必须树立科学的规划理念。因为，行政主体及其工作人员的执法理念，对其所作的执 法行为具有决定性的影响。同时，“理念具有力量。人们被理念（信仰、象征、教条）所强 制着，这个程度超乎人们的理

9、解。诚然，整个社会是被我们通常称作为意识形态的理念系 统而形塑而成的。”要使行政规划有利于民营经济的发展，就必须使行政主体及其工作人 员树立以下先进、科学的规划理念：第一，人本理念。人本理念的建立是文明社会发展的必然要求。在行政过程中坚持以 人为本，高度关注平民在社会发展和社会生活各个环节中的权利、作用、地位和损益，是 人本理念的核心思想。人本理念，就是一切以人为中心，一切为了人的利益，始终将人放 在首要位置，重视促进人的发展，为人的发展创造良好的条件。以人为本是现代行政的出 发点和归宿，人本理念的重要特点之一就是强调对个人基本权益的保护。在行政规划中重 视人的发展、注重人与环境的协调、注重对

10、个体权益的保护是人本理念的题中应有之意。 树立人本理念，对于克服在我国盛行的“权力本位”思想，减少行政规划中权力的滥用和 侵害民营经济实体的合法权益的行为发生具有积极意义，有利于“保护公民个人合法财 产”的宪法规定的实现。同时，只有确立人本理念，注重保护私益，才能调动民营经济所 有者的枳极性。第二，服务理念。现代集体主义的人文精神，在法中体现为合作精神并旨在建立主体 之间的合作伙伴关系。行政主体在本质上是公众的服务者，为了公众的利益，应该为公众 建设、提供必需的公共、半公共产品及设施。因此，树立服务理念是对行政规划主体的必 然要求。但由于受封建传统的官本位思想的影响，服务理念在我国大多数行政主

11、体的行为 中并没有得到很好地体现。服务理念的缺失，直接导致了很多享有规划权的行政主体在行 使行政权时不能正确认识自己的角色，从而引发了责任心的丧失，这是许多不合理的规划 出台的重要原因之一。服务理念要求行政主体在行使规划权时应考虑到民营经济实体等行 政相对人的需要，从而为相对人提供更好的公共产品。行政权作为一种服务权，就必须注重服务效率。社会公正意味着效率，行政公正意味 着个别公正。行政权的运行或服务的实现，无疑应体现效率原则。因此，行政主体在行使 规划权时，也必须注重行政效率。效率是投入与产出的比值，而非仅仅追求速度，不计投 入地追求产出必然难以产生高的效率。盲目的追求速度必然影响规划的科学

12、性，并可能会 造成资源的浪费。第三，多元利益衡量理念。任何行政规划的存在都是为了实现一定的行政目标，也是 为了追求和实现一定的利益。行政规划涉及社会的多方主体，影响的利益也是多元的，在 行政规划中必须重视不同的利益，不能只追求单一的利益而忽视其他的利益。“任何权利 主体的正当利益，都必须受到社会的尊重和法律的保护。任何主体以非法形式侵害了其他 主体的正当利益，都必须承担起相应的法律责任。”不同的利益关系往往表现为冲突与矛 盾，如公益与私益的矛盾，不同私益的矛盾以及不同公益的矛盾等。当各种不同利益主体 的利益不一致时，就需权衡各种利益从而作出最佳选择。体现在行政规划中，就要求在多 种利益发生冲突

13、的情况下，应该对各种利益进行衡量，选择最为合适的规划方案，不能为 了公共利益就完全不顾民营经济实体等行政相对人的私益。对于不同利益关系的衡量，价值取向的不同会导致选择结果的不同。公共利益优先个 人利益、注重个体的利益保护、保持社会的持续发展应是我国当前的主流价值取向。在公 共利益与个人利益发生冲突时，公益应优先于私益，但这种优先并不是绝对的，同时也应 尊重私益，在私益不得不让位于公益时，应对私益进行必要的补偿。在不同的公益发生冲 突时，如在规划中地区经济发展和环境保护相冲突时，利益的权衡应当是全面的权衡，需 要兼顾整体利益与局部利益、当前利益与长远利益，以及不同公共团体之间的利益。第四，行政参

14、与理念。“参与” 一词在政治学中被认为是“一种行为，政治制度中的 普通成员通过它来影响或试图影响某种结果” O “参与”不同于“参加”或“到场”，它 包含行为主体的自主、自愿和目的性，是一种自主、自愿、有目的的参加，参与者意在通 过自己的行为，影响某种结果的形成，而不是作为一个消极的客体被动接受某一结果。在 现代社会中，普通公民对政治活动，尤其是政治决策活动的参与被视为民主政治的重要标 志。同时，现代行政已经成为国家权力的中心，政府的行政权力控制每个公民“从摇篮到 坟墓”的全过程，在民营经济的产生、发展过程中行政权力也发挥着重要作用。因而，从 法律上保证行政相对人积极地参与行政过程，也是行政相

15、对人保护自己的合法权益，监督 政府依法行政的重要手段。行政主体树立参与理念，允许以民营经济实体为代表的行政相 对人枳极地参与到行政规划过程中来，能够起到保证行政规划的科学性、合理性的作用。行政参与的重要性决定了其不应仅仅作为一种理念而存在，行政参与同时也是行政法 的一项重要原则。参与原则强调的是参与行政权的运行过程，而参与过程实际上又是行政 主体行使行政权与私人参与行政形成的互动过程。这种互动过程意味着行政相对人不再是 行政活动中被动的受体，而成为积极主动的主体一方。在这种互动过程中，相对人的意志 必然影响着行政主体意志的形成，从而使行政意志不仅仅是行政主体的意志，还体现着相 X寸人的意志，并

16、使行政主体与相对人的意志得以沟通和交流。因此，参与原则的意义不仅 在于它可以为行政主体意志的形成即行政结果带来正当性，它还具有独立的内在价值，“因此各方一旦能够参与到程序过程中来，就更易于接受裁判结果;尽管他们有可能不赞 成判断的内容，但他们却更有可能服从它们。”在行政规划中树立参与理念，有利于行政 相对人，包括民营经济实体的合理意见被采纳。第五，可持续发展理念。党的十六届三中全会提出：“坚持以人为本，树立全面、协 调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”在行政规划中必须树立可持续发 展理念。可持续发展理念的核心指人类社会的经济发展不能超越资源与环境的承载能力， 可持续发展要求人们根据可持续性的要求调整自己的生活方式，在生态可能的范围内确定 自己的消耗目标，掌握人类与自然和谐共生的规律，并作出理性的决策。在行政规划中确 立可持续发展理念，就要求行政规划既要有利于民营经济的可持续发展，又要有利于民营 经济与其他经济的全面、协调发展，且不能以牺牲长远的