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1、 教育行业PPP模式应用 一 教育行业引入PPP模式的需求（一）PPP模式对教育行业的适用性教育是社会公共产品的重要组成部分。教育行业的发展状况对国家的科技与经济发展具有极大的影响力。基础设施产品是发展教育事业的载体。鉴于我国各行业对教育需求规模的不断增长和需求类型的多样化已对政府产生巨大的财政压力，同时旧有的依赖财政拨款的资金支持模式也已暴露缺少竞争、管理质量与效率低下、资源配置不合理的问题，因此，面对当前我国教育行业发展瓶颈，将PPP模式嵌入教育行业的发展建设，政府可以为提高教育质量和数量向优秀的教育企业购买相关服务，政府的身份从直接的投资者转变为监督者和合作者。这样可以促使政府和参与者分
2、工更加明晰，形成政府、学校、企业及受教育者多方共赢的局面。基于教育项目具有建设前期投资集中、政府资金压力较大的特点，在教育行业发展的过程中嵌入PPP模式，可以缓解财政压力，政府可通过竞争性采购方式面向社会资本购买服务，并借助社会资本较强的运营与管理能力，提高教育产品的服务质量和效率，从而带来旧有投资体制不可比拟的社会与经济效益。（二）教育行业推进PPP模式的状态我国教育行业推进PPP模式时间较短，2015年关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见已明确将教育作为政府和社会资本合作（PPP）的重点项目领域。现有PPP项目中教育行业项目比重较小，PPP模式的应用范围主要为学校建设、配
3、套设备及设施改造投资及节能改造，并对学校的食堂、超市、医疗机构、体育场馆等实行特许经营，鲜见涉及教育核心内容的项目。2017年1月18日印发的国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见（国发201681号）提倡，在办学过程中推进合作主体多元化，探索推广政府和社会资本合作的模式，并且鼓励社会资本参与到教育基础设施的建设和运营管理之中。据全国PPP综合信息平台项目管理库2018年2季度报表数据，截至2018年6月，管理库累计项目数7749个，投资额11.9亿元；落地项目环比新增344个，投资额4884亿元。（1）2季度PPP管理库新增教育行业项目20个。（2）2季度PPP管理库新
4、增教育行业项目投资额8亿元。（3）2季度PPP管理库教育行业项目数：378个，占比4.9%。（4）2季度管理库中教育行业项目投资额2150亿元，占比2.2%。（5）2季度PPP管理库新增落地教育行业项目12个。（6）2季度PPP管理库新增落地项目投资额为76亿元。（7）2季度累计落地教育行业项目164个，占比4.5%。（8）2季度累计落地教育行业项目投资额845亿元，占比1.4%。全国PPP综合信息平台项目管理库2018年3季度报表相关数据如下。（1）截至2018年3季度末，基本服务领域的PPP项目8289个，总投资额为12.3亿元，其中，教育行业项目410个，占比4.9%。（2）教育行业PP
5、P示范项目40个，其中落地示范项目34个。（3）管理库新增教育行业项目32个。（4）新增教育行业投资185亿元。（5）PPP管理库教育行业新增落地项目18个。（6）PPP管理库教育行业新增落地项目投资额122亿元。（7）3季度落地项目中教育行业项目182个，占管理库比例4.5%。（8）教育行业落地项目投资额967亿元，占管理库比例1.5%。（9）民资背景落地的教育行业项目101个，占管理库比例5.6%。（10）民资背景落地的教育行业项目投资额419亿元，占管理库比例2.0%。（11）管理库教育行业项目投资额2335亿元，占管理库总投资比例1.9%。（12）民营企业参与教育行业22个，占比4.9
6、%，投资额109亿元，占比1.4%。（13）2018年3季度管理库项目较2季度环比新增540个，环比增幅为6.97%。现有项目仍以学校建设及配套设施改造等辅助性项目为主，其中，新建项目占比达88.74%，并未触及教育核心内容。根据全国PPP综合信息平台入库项目数据，政府大多数购买的是教学设施设备、学校后勤设施等，缺乏教育内容服务等软性合作。自“十二五”时期以来，尽管我国教育信息化取得很多实质性成绩，但“重硬件，轻软件和服务”的问题，仍是教育信息化发展的主要瓶颈。（三）我国不同教育类别PPP模式推进情况目前，我国的教育管理制度将教育行业分为：幼儿教育、义务教育、高等教育、职业教育四大类别。本报告
7、就当前我国不同类别教育领域PPP模式推进情况进行介绍。1.幼儿教育目前，我国的幼儿教育仍面临资源短缺的局面，各地区孩子入园难、费用高的情况较为集中。我国幼儿教育资源供给呈现公办幼儿园比例偏低的特点，随着企事业单位的体制改革，一部分公办幼儿园走向市场，幼儿教育资源市场化程度有所提高。国务院关于当前发展学前教育的若干意见（国发201041号）强调要把发展学前教育摆在更加重要的位置，要求通过多种形式丰富学前教育，通过多种途径加强幼儿教师队伍建设，多种渠道开展学前教育投入，并强化安全监管。鉴于我国现阶段在幼儿教育领域引入PPP模式有着广阔的空间，可通过引入PPP模式解决民办幼儿园资金投入问题，以增加平
8、价、优质的学前教育资源。在我国的教育投资体制改革进程中，国家着力在学前教育领域引入PPP模式，相关政策主要体现在将城镇小区配套幼儿园变成普惠性民办园、“民办公助”模式以及“公建民营模式”。2018年，我国东部地区和部分中部地区政府相继出台了“奖补限价”政策。2.义务教育义务教育属于准公共物品。我国义务教育的传统投资模式为由政府提供的单一渠道。由于各地经济发展水平存在差异，我国义务教育存在区域供给不平衡的状况。尤其是西部地区，由于经济发展落后，政府财政资金严重不足，基础教育的供给与需求严重不匹配。基础教育发展的滞后掣肘地区经济发展。在我国的义务教育领域引入PPP模式，有利于教育形成多元化的投资体
9、系，在缓解财政压力的同时，引入私人部门先进的教育管理技术，实现义务教育资源的均衡配置。在义务教育领域引入PPP模式还可以使社会投资方获得监管教育运行的动力，有助于教育资源使用效率的提高及教育目标的实现。由于义务教育具有公共物品特性，外溢性较弱，财政经费保障具有义务性，加之投资人对PPP项目的选择还会受自然环境的影响，所以当前在我国义务教育领域引入PPP模式存在一定的阻力，推进力度不大。3.高等教育高等教育在我国属于非义务教育，所以在理论上其经费应该由国家和社会共同提供。高等教育的有效供给会给全社会带来显著的正外部效应。目前，高等教育投资主要由政府主导，但就高等教育发展需求来看，仅依靠财政资金远
10、远不能满足需求。由于院校发展受财政投入的影响，我国高等院校与国际一流高等院校的教育水平有很大差距，教育经费不足以及管理模式不完善掣肘高等教育发展。我国的高等教育以公立大学为主，经费来源主要是财政支出。高等院校科研与管理的活动经费直接由政府负责，致使学校没有足够的动力提升办学和管理质量。近年来，PPP模式的推广使人们认识到这一模式将是推动高等教育发展创新的重要手段，PPP模式可以缓解高等教育的财政投入压力，提供先进的管理模式，进而提高高等教育项目资金的使用效率。引入PPP模式可以改善各高校依靠银行贷款筹资的状况，降低高校的资产负债率，化解高校运营的债务风险。改革旧有的高校投资体制，由社会资本负责
11、项目的建设、运营和维护，可以促进高校管理模式创新，优化教育资源的配置，提升高校教育质量和管理效率。由于旧有教育投资体制的弊端，我国在高等教育领域推行PPP模式尚处于初始阶段。目前PPP模式在高等教育领域中的应用大多通过设施建设和设备购买实现，但是人们已经看到在高等教育领域PPP模式有着广阔的利用空间。未来，将有更多的社会资本进入高等院校现代化科研设施的建设、信息平台的建设与服务运营。4.职业教育为适应世界高科技发展与竞争对加速高技术人才培养的需要，2014年6月，国务院关于加快发展现代职业教育的决定印发，我国开始全面部署发展现代职业教育的规划，并加快建设现代职业教育体系。现代职业教育体系建设规
12、划（20142020年）对现代职业教育体系构建进行了明确规划，列出了具体框架、目标以及重点任务。近几年，由于产业结构调整，落后产能逐渐得到淘汰整合，职工转岗与再就业需求扩大了职业技术培训的需求，产业升级使得对高技能人才的需求进一步增加，使我国的职业教育得到快速发展。目前，我国高等技术人才奇缺的现状严重地制约了高新技术产业的发展速度，人力市场存在严重的供需错配问题。为此，为适应经济社会发展和国际竞争的要求，政府将更加重视职业教育。为加快职业教育的发展，应解决我国职业教育运行效率低的问题。在推进职业教育现代化进程的政策既定的前提下，融资难是职业教育发展面临的瓶颈，因此需要对职业教育的投资与管理制度
13、进行创新。在职业教育的资金支持方面应发展产教融合与校企合作模式，鼓励企业积极参与人才培养，鼓励社会力量参与职业教育的运营，形成多方深度参与的质量评价机制，让政府和市场同时发挥作用。目前来看，我国教育领域的PPP项目处于探索阶段，多为硬件投资，如基础设施建设以及设备购买，而职业学校整体管理方面的PPP项目很少。随着PPP模式在我国公共服务领域得到更广泛的运用，将会有更多的职业教育项目引入PPP模式。二 教育行业推进PPP模式存在的问题（一）法律制度不健全我国在推广PPP模式的进程中，暴露诸多与PPP运作相关的法律制度空白点。法律制度的滞后阻碍着我国PPP模式的推广和运行。目前，我国教育领域引入P
14、PP模式主要依据国家部委下达的规范性文件及地方政府的相关规章制度。这些广义法律范畴的规章制度，执行时在思维逻辑的严谨性、专业技术的规范性、相关部门的协调性等方面存在问题，致使PPP项目合同条款的制定及执行中摩擦成本增大。PPP模式下资产权属方面的法律空白、产权界定的不明确往往导致项目在执行过程中出现纠纷，打击投资方的参与热情，影响项目融资，也难以保证学校设施建设的稳定和完整。法律法规的缺失和制度保障的不到位增大了教育行业PPP模式中各参与主体的风险，也加大了PPP项目全生命周期的风险。法律体系对参与主体的保护力度不够，尤其是PPP模式下的资产权属并没有法律保护，由社会资本建设、运营、维护并在后
15、期移交给政府的新建项目资产所有权归属问题不明确。合同中往往不提及所有权，只约定社会资本方的经营权。教育行业的PPP模式缺乏健全的法律和制度保障可能导致教育行为过度市场化、财政资金流失等重大问题。院校的设施建设和设备购买过程也涉及资产的权属问题。（二）监管体制不完善目前，教育行业PPP项目的监管体制不完备，管理体系不完善。各职能部门的监管权限界定不清晰，且职能、权限和责任划分不合理，呈现部门权责重叠交叉、多头管理等现象。政府往往更重视PPP项目的建设而轻视监管。PPP模式介入的项目都具有公共服务性和公益性，政府对PPP项目具有全生命周期的监控职责。然而，目前在PPP模式不断推广的进程中，越来越多
16、的项目公司落地，而有关政府对PPP项目实行全生命周期监控的组织机构及责任标准的法律依据尚处于空白状态。（三）区域发展不均衡一是我国教育行业PPP项目在地域间分布不均，贵州、山东、四川、河南四个省份的教育行业PPP项目数量超过总数量的一半；二是我国教育行业PPP项目在项目类型上分布差异较大，主要集中在高等教育与职业教育领域。（四）缺乏教育内容服务合作从参与主体来看，教育行业PPP项目的企业参与方主要为建筑类企业，而参与PPP项目的教育类企业较少。虽然我国教育信息化自“十二五”时期以来取得了实质性进展，但根据全国PPP综合信息平台入库项目信息，政府大多购买的是教学设施设备、学校后勤设施等，在教育内容服务等领域缺少软服务合作，尤其是
