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1、 眉山市创新城市治理的探索与实践 当前，随着统筹城乡步伐加快，城市规模不断扩大，加强和改善城市管理的需求日益迫切。2015年以来，眉山市准确把握现代城市发展规律，坚持“以人为本、和谐管理、文明执法”的工作理念，立足“法治城管”“人文城管”的新定位，将法治建设与人文精神相融合，推进城市管理体制改革，变“政府管理”为“社会治理”，妥善处理好民生与谋生、市容与繁荣的关系，让城市服务市民、市民共享城市，把城市变为人民安居乐业的幸福家园，市容市貌得到了显著改善，城市品位不断提升，眉山连续两年在城市公共文明指数测评中排名全省第一，有力推动了“和谐、宜居、法治”的生活品质之城建设。一 推进“城市管理”向“社
2、会治理”转变眉山坚持以问题为导向，运用法治思维和法治方式，构建务实管用的城市治理制度体系和长效机制，着力破除城市治理中的体制机制障碍，解决与市民生产生活密切相关的社会治理难题，形成了政府、社会、市民多方良性互动的现代城市管理格局。（一）立足“权责一致”，理顺管理体制一是强化城市管理统筹力度。公开选拔专家、市民代表、社会组织等公众委员调整充实到城市管理委员会。充分发挥城市管理委员会在统筹协调、整合力量等方面的重要作用，依法履行组织领导、综合协调、监督考核等城市管理工作职能，增强城市管理工作的权威性和有效性。二是明晰城市管理执法权限。明确市城管执法局行使城市管理行政处罚权的行政执法主体地位和执法权
3、限。同时，对涉及城市管理的职能部门，通过行政权力清单、责任清单履职到位。三是形成部门联动工作格局。本着“权责一致、分工协作”的原则，从规划、管理、执法环节入手，进一步厘清市级相关部门职能，在城市管理领域的职责边界上，切实做到规划环节城市管理部门提前介入，管理环节行业主管部门负责到底，执法环节主体部门承担到底，形成规范有序、高效联动的城市管理工作格局。建立健全城市管理相关部门信息共享机制，推进“智慧城管”建设，互通行政管理有关信息。四是夯实城市管理执法力量。按照“一个主体、一支队伍、重心下移、权力集中”的原则，依托城管行政执法支队，合理整合城市规划、建设、环保、工商、交通、水务等执法队伍，在坚持
4、供给关系不变、机构规格不变、执法主体不变、罚没收入渠道不变的前提下，实行人员集中办公、工作统一安排、队伍统一调度、年终统一考核。（二）立足“重心下移”，完善运行机制一是建立城市治理市区协调机制。建立眉山城区城市治理市区联席会议制度，重点研究落实街道、社区需要市级相关部门支持、配合解决的城市治理难题。明确了东坡区（城区所在地）及其各街道办、各社区的治理职责任务。建立眉山城区城市治理问题工作台账，实行销账制和责任倒查制。二是建立社区城管工作站。深化城市管理网格化机制，充分发挥基层社区的支点作用，建立社区城管工作站，每个社区明确1名城管工作人员。专门负责社区管辖范围内的小区物业监管、城市管理监督、信
5、息采集等工作，通过“条为块服务、块为条分忧”，实现社区、街道、东坡区和市城管局工作的良性有序互动。三是实行“小巷总管”制度。打破现有社区环境卫生监督员、城管交通义务劝导员等人员多头管理的现状，在经费供给渠道不变的前提下，由市城管部门和东坡区政府共同按需聘用“4050”人员，就近分配到相关社区，纳入社区城管工作站统一管理，实行“一街一人，段面管理”，履行“小巷秩序、卫生保洁、占道劝解、停车规范”等街巷总管职能。四是实行流动摊点“四定”制度。制定城区流动摊点设置规划，实行流动摊点定点、定量、定性、定时“四定”制度，免费办证，挂牌经营，有效解决下岗工人、失地农民的生计问题，做到“民生与谋生”相统一、
6、“市容与繁荣”相协调。（三）立足“社会参与”，创新治理方式一是实行管养分离制度。坚持“政府主导、企业经营、市场运作”的原则，依法依规向社会力量购买服务等方式选择养护主体，实行管理与养护分离，推进城市养护作业市场化、社会化。由市城管执法局负责制订规范管理及技术标准、准入条件，明确监管评价方式，构建公平竞争、优胜劣汰的市场化运行机制。二是加快培育城市治理社会组织。引导街道、社区居民自治组织创新服务方式，鼓励小区物业管理机构、业主委员会积极发挥作用，实现小区居民自我管理、自我服务。充分发挥群团、民政等部门和企事业单位的作用，积极支持公益慈善类和社会服务类公益力量参与城市社区治理具体事务。降低门槛、简
7、化程序，鼓励成立民间调解类社会组织，充分发挥基层自治组织在城市治理中的重要作用。三是积极引导公众参与城市治理。鼓励城市管理相关部门创新机制，积极推进公众参与城市治理，采取联席会议、座谈会、论证会或问卷调查等方式，畅通与公众之间的有效沟通和联系渠道。顺应新媒体发展趋势，加快建立眉山城区城市治理公众参与信息平台。加强与“12345”市党务政务服务热线的衔接，开通城市治理热线，建立城市治理监督受理平台。开展“城管牵手校园”“城管牵手企业”“城管牵手街办”“城管牵手社区”等活动，表扬一批“最可爱小区业主”“城市管理好市民”，充分激发广大市民参与城市治理的积极性、主动性。积极向市民公开征集一批城市治理热
8、点难点问题，并列入年度民生工程计划。二 推进“依法治理”与“人文精神”相融法治服务人、约束人，自然离不开人文精神。眉山在城市管理中摒弃“重管理、轻人性”的旧疾，将人文精神融入依法治理之中，既推动城市治理在法治轨道上运行，又加强城市治理的人文关怀，通过一项项“为民、亲民、爱民”的实际举措，获得了市民的点赞。（一）把法治放在“心”上，确保城市治理奉法为先一是以“四个第一”明确法治责任。城管部门树立法治“落实是尽职，没落实好是失职，不落实是渎职”的理念，把法治工作作为年度工作计划首要安排、年初经费预算首要保障、平时党组会研究首要议题、年终目标考核第一权重，做到法治建设与城市管理一同研究、一同部署、一
9、同考核，形成了工作职责延伸到哪里，法治建设就延伸到哪里的责任体系。二是以“三个增加”强化法治意识。在干部选拔任用中增加法治素养考察内容，在交心谈心中增加敬畏法律内容，在处理工作事务中增加合法性自问自答内容，确保城管干部的法治观念得到强化，法治权威在城管干部心中得以树立。三是以“三个标准”检验法治建设成效。城管执法以城市秩序是否规范、工作开展是否和谐、广大市民是否满意为标准，让城管执法工作成为群众感受党风政风的一面镜子。特别是在处理“谋生”与“民生”、“市容”与“繁荣”的问题上，编制了行政执法规范性文件及制度汇编，从案件立案到处罚执行、从执法监督检查到过错责任追究、从法律文书管理到案卷质量评查等
10、方面都作了严格要求，形成了重教育轻处罚、重服务轻整治、重长效轻临时、重精细轻粗放的行政执法制度化管理体系，实现了用心服口服取代高压执法、用人性程序取代肢体执法、用主动服务取代管制执法的三个转变，杜绝了执法队伍乱作为、不作为。2016年，眉山城管执法局分别办理一般程序案件和简易程序案件20件和887件，没有一起错案发生、没有一起进入行政复议和行政诉讼（见图1）。2015年，在全市政风行风满意度测评中位居第二。图1 眉山市城管执法局办理案件简易程序流程（二）把法治抓在“手”上，确保城市治理和谐为要一是推行人文执法。实行法律法规集中化、制度制定量身化、办案流程标准化，以硬规定管住执法行为，推行“一说
11、服、二教育、三引导、四警告、五处罚”的“12345”工作法，构建“服务、管理、执法”的“721”新模式，即用服务方式化解城市管理中70%的矛盾、用管理措施解决城市管理中20%的问题、用执法手段处理城市管理中10%的违法行为，在执法过程中严禁大声吆喝、严禁简单粗暴、严禁与对象冲突，使执法人员在法治的轨道上进行城市管理，杜绝粗暴执法、暴力抗法等现象。2015年，开展了城区户外广告拆除行动，为城市“洗脸”，历时300多个日夜，全面完成城区670处户外广告整治清理工作。整个清理整治没有实施一处强拆，没有发生一起安全事故，没有一名市民投诉，实现了“最小代价、和平拆除”工作目标，彻底改变了眉山城区户外广告
12、设置凌乱、影响城市景观的现状，创造了大型户外广告拆除的眉山模式。二是推行智能管理。按照“全面监管、多元采集、高效处置、智能考评”模式，建设数字城市管理中心，整合现有城市管理资源，充分发挥信息采集、指挥派遣、案件处置和绩效评价等功能，将视频监控、车载GPS轨迹查询纳入城管执法管理系统，实现了对市容秩序动态和执法人员工作状态的全程可视监督，推动城市管理手段的科技革新，促进城市管理精确高效。三是配强执法力量。眉山市城管执法局设置了城管警察大队，市交警支队常驻行政执法支队6名警察，配备警用摩托车和移动执法终端，充分运用多部门执法职能、执法队伍，形成执法合力，弥补城市管理行政执法力量不足、设备和手段不足
13、等缺陷，及时协调处理暴力抗法和阻碍城管工作的矛盾，既解决了城管执法不能查车扣证的问题，又有效遏制了货车抛撒滴漏行为，执法针对性、实效性得以提高，执法效率、执法水平不断提升。四是突出管理与服务并重。坚持在服务中管理，在管理中服务，突出“管死主街、管住大街、管好背街”，构建市容秩序网格化管理体系，全面推行占道经营分类管理、摊主联合自治管理、早餐摊点挂牌管理、特殊人群“心连心”管理等多种手段，既解决了下岗工人、失地农民的生计问题，又达到了利民便民、卫生整洁，实现了“市容与繁荣、民生与谋生”的和谐统一。其他省市某青年来眉山做烤羊肉串生意，曾长期占道经营，眉山市坚持“用真情服务换得真心和谐”，组织执法人
14、员主动协调帮助其解决子女就学问题，达到了双方“谈得拢”，主动了解其生活来源、指导其做好生意，达到了双方“谈得来”，最终用真情真心帮助其实现了烧烤入店，解决了占道经营问题，规范了城市管理。（三）把法治压在“身”上，确保城市治理服务为本一是苦练队伍内功坚持学习法律法规作为一项基本制度，提升执法人员以法治思维、法治方式解决问题的能力，用科学态度、先进理念、法律知识管理城市。坚持“现身说法”和“每月评案”，开展文明执法主题教育活动，用身边事教育身边人，执法队伍理论综合素质和业务水平明显提高。二是规范行政行为。制订城管执法人员八要八不准、执法人员行为规范，聘请法律顾问、政风行风监督员，对街面秩序、队容风
15、纪、上班纪律和工作推进开展作风纪律巡查，定期制发督查通报，及时纠正执法人员行为不规范、形象不规范等现象，杜绝执法人员“巡而不见、见而不查、查而不实”等问题，执法队伍的责任心不断提高。三是优化执法程序。坚持先服务、后管理、再执法，创新构建以教育为主、处罚为辅的执法模式，在一些胡搅蛮缠问题上坚持“遇强不虚、遇弱不欺”，做到文明执法、科学执法。先后成功拆除大型户外广告、完成菜市场搬迁、废旧信息亭清理整治，没有一次媒体负面曝光，保障和维持了城市高效、协调运行和城市功能的正常发挥。（四）把法治挂在“口”上，确保城市治理群众满意一是向干部宣教法治。坚持结合城管工作讲法规，树立“城管为民”理念，尽职笃行、执
16、法为民，每年邀请专家学者讲法治理论和实践，每年举办法治技能培训，每年开展执法模拟演练，把法治实施与法治教育有机统一；坚持结合城管案例讲执法，每季度开展执法案件会诊，每半年作执法小结，每年举行执法案件办理研讨会，切实提升行政执法案卷质量和执法水平；结合城管反响讲考核，将投诉、上访、诉讼、媒体负面报道作为考核依据，让城市治理工作获得群众认同，增进与人民群众的感情。二是向市民宣教法治。建立健全“城管统一牵头、部门齐抓共管、市民广泛参与”的工作机制，形成“条块结合、以块为主、横向到边、纵向到底”的人文城管建设宣传工作格局。开展“四牵手”活动，每年开展城市管理牵手学校、街道办事处、社区和企业活动，充分发挥各方优势，变市民误解为主动理解、变事中解决为事前防范、变突击治理为长效管理，让更多的人理解城市管理，清楚城市管理的意义，支持并参与城市管理工作。搭建服务群众平台，设立城管便民服务点1
