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1、 非营利组织与我国住房供给结构的改革 汪建强(山东工商学院公共管理学院，山东烟台264005)摘要：造成我国当前住房困境的主要原因之一是民间性非营利组织参与住房体系的运行没有受到充分重视，没有创建多元化住房供给体系的思想认识。发达国家的住房协会等非营利组织长期以来都是住房制度的重要参与主体，与政府、私营地产企业共同构成多元化、多渠道的住房供给体系，促进了住房制度的平稳运行。我国也应积极调动民间力量，鼓励和扶持非营利组织参与住房改革事业，缓解居住民生问题。关键词：非营利组织；住房；多元供给；合作建房C912.2：A：1002-3240( 2011)07-0070-04近年来，我国房价持续上涨，住
2、房问题十分严峻。虽然政府采取了多种改革措施进行治理，包括直接兴建各类保障性住房、不断颁行各项房地产调控规则办法、运用银行利率和税收杠杆等，但实际产生的效果却始终差强人意，民众的住房问题依然不容乐观，这无疑需要我们认真反思和检讨。纵观发达市场经济国家的住房制度和住房政策不难发现，在这些国家存在着非常活跃的社会非营利组织积极参与着住房体系的运行，它们是与政府、私营地产企业并列的住房供应领域的“第三种力量”，由此形成为住房供应渠道和住房开发建设模式的多元化格局。一、我国住房供给结构的变迁1政府行政型的一元式住房供应结构(1949-1998年)1949年后的50年里，我国一直实行由政府供给住房、以单位
3、制为基础的福利分房制度，个人的住房完全由政府和单位（实质上仍是依赖政府）负责提供，政府是住房供给的唯一主体。新中国成立后，我国实行住房实物分配制和低租金住房制，城镇的住房建设基本由政府机关、事业团体、各企业等包揽，直接分配给本单位的职工免费居住或收取少量租金，住房成为国家福利体制的重要内容。70年代末，我国开始进行住房改革的探索，虽然从这时直到1998年7月，我国在住房领域推行了一系列的改革，如以成本价出售公房、提高房租、向职工发放住房补贴等，但住房的福利分配体制并未发生根本动摇，由政府及其代理人一-单位所承担的住房供应责任仍然占据着绝对统治地位。在这一体制下，政府财政背负着沉重的负担，民众的
4、住房质量和维修养护水平普遍较低，再者由于住房的福利性质、供给的计划性且缺乏对供给的激励机制，造成了住房数量的严重短缺和分房过程中的分配不公与贪腐等各种问题，群众的住房难问题长期存在。2市场化的一元式住房供应结构（1998-2006年）1998年7月，国务院下发关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知，住房制度的重大变革由此开始。住房实物分配制度彻底终止，住房的货币化分配全面推行，住房不再是由政府负担的福利品，而是走上了商品化、社会化的发展道路，房地产业开始蓬勃兴起。在这一阶段，国家尽管也颁布了多部条例试图继续保持政府对中低收入者居住条件的供给责任，但这些努力的落实程度很低，各地政府出
5、于“GDP崇拜”或摆脱财政压力的目的，或明或暗地推脱供给保障性住房的责任，使市场成为了几乎唯一的国民住房供给来源。这一方面使住房数量得以剧增，但另一方面，单一的市场化机制不可避免地造成了房地产投资过热、住房价格迅速上涨并大大超出普通国民的承受能力、住房不公平及贫富差距拉大等严重的后果，普通居民尤其是低收人群体的住房问题变得更为凸显，政府责任的逃避所形成的住房过度市场化供给格局面临必然的改革。3“政府+市场”型的二元住房供应结构(2006年一至今)自2006年起，我国的住房制度再次掀起改革的浪潮，中心思想是加强政府的住房保障责任，弥补上一阶段政府责任缺位造成的民生欠账。这一时期各地的保障房建设力
6、度均有所加大，针对中高收入者的商品房与针对中低收入者的保障房逐渐有了分野，我国的住房供应体系慢慢地由“重市场、轻保障”的一元化结构向“政府+市场”型的二元化结构转化，这种二元化结构模式目前也渐为学界所认可和推崇。然而，这一二元供应结构虽然优于之前的一元化结构，却仍缺乏足够的稳定性，由于在市场与政府之间没有必要的缓冲空间，容易导致非此即彼的极端化局面出现。近一两年来政府的保障房建设与房地产调控措施力度空前，可房价并未出现回落，群众的住房焦虑仍在继续，对政府的举措持观望态度者居多，没有民众参与其中的保障房建设问题百出，严厉的房地产调控时常“误伤”民众的切身利益与需求。因此，对当前的中国住房体系建设
7、还应有更进一步的改革思维，扶持和发展民间性非营利组织参与住房体系的运作、变“政府+市场”二元型住房供应结构为“政府+非营利组织+市场”的多元化结构应当成为我们未来的改革方向之一。二、国外非营利性住房组织的发展非营利组织参与住房建设和经营、构建多元住房供应结构是发达市场经济国家普遍施行的解决中低收入者住房难的措施，这些国家的政府积极鼓励和扶持非营利组织在养老、残障、公共卫生、住房等领域的发展，甚至将其作为应对这些事务的第一道防护线。在瑞典、挪威、丹麦等北欧福利国家，非营利性民间住房组织住房合作社的发展非常完善，由初级一地区级一全国性三个层级构成完备的组织网络，各项机制规则成熟完善，法律地位受到充
8、分保障。瑞典的住房合作社约有7400个，每个合作社拥有的住房数量一般在20-100套之间，最多者拥有1075套，所有住房合作社的住房数量达75万套，占全国住房存量的18qo（中央和地方政府拥有的住房仅占1.26%），这些住房的质量和设施条件均非常过硬且坐落于城镇中心区域。挪威的合作住房运动是中央政府和地方政府执行住房政策的关键伙伴，虽然随着更新的模式住房协会的日渐发展，合作住房的地位有所下降，但其作用仍然突出。全挪威约有5000个住房合作社，平均每个合作社拥有住房数在50-60套之间合作社拥有的住房总量约32万套，占全国住房总量的15%（政府拥有的住房只占4%），在首都奥斯陆住房合作社拥有的住
9、房占到住房市场总量的40%。在英国、荷兰等西欧国家，非营利性住房协会发展的历史更长，同样也是住房供应的重要主体。英国的住房协会是受中央和地方政府扶持但又独立于政府、由志愿人员和领薪成员共同运作、向有住房需求的低收入者或其他弱势人群提供低成本保障房（可租可售）并兼具维修管理、储蓄、放贷等功能的非营利性民间合作组织，自19世纪40年代后、尤其是上世纪60年代后不断发展壮大，地位日益突出，已成为“最典型的公共服务之志愿提供者，在保守党政府的房屋租赁供应者中成为“第三种力量”（另两者为政府和私人房产），并随着时间的推移成为“社会住宅”租赁的主要提供者”。噗国著名政治学者彼得斯认为，“英国的住宅部门可以
10、说是强化参与和自我管理的最好例子英国的案例在打破既定的限制上算是颇为成功的”。全英的住房协会超过3000个，拥有住房数最少者不足10套，最多者逾5万套，2008年全部住房协会所属房产的账面总值达852亿英镑；在英格兰地区约有住房协会1900家，向超过500万居民提供约250万套住房，地方政府仅拥有200万套。荷兰住房协会的缘起稍晚于英国（19世纪下半叶），但1901年的住房法便使其获得了政府的大力扶持从而发展迅猛。目前荷兰有住房协会500家，其中415家拥有的住房数在600套以上，全部住房协会共掌握运营着240万套住房，占全国住房存量的35%，向那些无力依靠自己获得合适居所的人群提供住房服务，
11、对全国住房市场的稳定担负着巨大责任。而自上世纪90年代后，随着其实力的增强，荷兰住房协会对政府的依赖日渐减弱，日益成为新型的“社会企业”( social entrepreneurs)。在其他西方国家，非营利组织同样在住房发展领域发挥着重要作用。西班牙的住房合作社诞生于上世纪20年代，迄今的80多年间共建造住房130余万套，在首都马德里建造了23.6万套，目前全国共有遍布各地的1.1万个住房合作社，担负着全国250/0的住房建造工作。美国的住房合作社或住房协会多达4.7万个，规模不一、种类繁多，会员超过一亿人，逾1500万个家庭生活在由这类组织所拥有和管理的房屋内，分布在纽约、华盛顿、芝加哥等城
12、市。近些年来，越来越多的后发展国家也逐渐开始大力发展民间性的住房非营利组织，调动它们的力量从事住房供应。自上世纪80年代后，菲律宾的非政府组织日益成为改善该国居民不良居住环境的催化剂，政府聚拢各种力量形成了一种新自由主义式发展模式，充分利用私人企业的功能并结合以各类草根组织的积极参与，1992年政府颁行城镇发展与住房法使这类组织的权利获得了稳固的保证，对此有学者指出：“这标志着政府、贫穷的城市社区、非政府组织或社区组织的角色得到了重新的认定，改变了在住房和土地领域中利益相关者的相互关系与责任”。爱沙尼亚自前苏联解体后才进行公有住房制度的改革，因在私有化改革中出现了很多问题，住房合作运动开始涌现
13、，1996年4月爱沙尼亚住房协会联盟成立，目前有会员协会1400个，拥有住房5万套左右，全国的住房协会已超过8000家，全国人口中的64%居住在住房协会的房屋里。在埃及、肯尼亚等非洲国家住房合作社也均有分布。从全球范围看，已有80多个国家建立起了10万多个非营利住房组织，它们已经成为各国解决国民居住问题的重要力量。二、积极发展非营利组织，实现住房供应渠道的多元化当前我国已进入深化改革的新历史时期，建设和发展非营利组织、发挥其在促进民生改善上的积极作用，已经成为经济社会协调发展的不可忽视的重要方面。在社区服务、居家养老服务、残障事务管理、城乡医疗卫生、慈善救助等领域，我国正积极地探索和推动社会组
14、织的参与，但在同属重大民生项目的住房领域则几乎没有这类组织的身影。住房事务较之其他事务更为复杂，且资金要求与压力较大，或许是社会组织参与滞后的客观原因，但在思想认识上的不足则是更重要的因素。从综合性视角看，社会性非营利组织参与各项社会保障和民生福利事务、分担部分政府的职能是全球性的发展趋势。克拉克和斯图尔特称之为政府从“提供者”( provider)向“赋权者”(enabling role)的转变，奥斯本和盖布勒称为政府由“划桨”向“掌舵”的转型，即政府提供条件，协调帮助各方，而不应包揽一切、事必躬亲，约翰罗杰提出福利国家(welfare state)让位于福利社会(welfare socie
15、ty)的发展逻辑，“在国家控制保持一定距离的公民社会中，自我组织的福利会发展成为纯粹的必要”。具体到住房事务领域，怀特海、穆林斯等人总结了英国住房协会对该国住房制度平稳运行所发挥的独特作用：1在有限且逐年变化的财政预算下，增强了政府对公共住房支出的控制和预判能力；2为特殊人群（精神障碍者、少数族裔老年人等）提供了更有效且更适当的住房帮助或补贴；3政府要承担多种多样的服务和管理工作，在住房领域由专业性的“以住房为单一目标”的组织(specialisthousing onlyor-ganizations)来分担政府的压力，既能更专业地解决住房问题又使政府能更好地完善其他方面的公共服务职能；4打破了
16、政府在保障性住房方面的垄断地位，而且比地方政府更为准确地掌握民众信息，对房客的选择能更灵活地作出反应，使政府不必直接参与住房供应就可实现效率和公平的目标；5吸引了更多的团体和社会部门加入到为低收入者提供住房的行列之中；6发挥了非政府组织的特长，用更多的市场资金代替了国家的公共资金，提供了更多、更适宜的社会住房。这样的研究结论不仅适用于其他非营利住房组织发达的国家，同样也为我们提供了思考的方向和路径。上世纪80、90年代，我国进行住房体制改革时曾有过政府建房、合作建房、私人建房、开发商建房四类并举的思路，90年代末全国有五千多家住房合作社，还出台了城镇住宅合作社管理暂行办法等法规。但1998年房改后这一思路被摒弃，私营企业成为了唯一的供给主体，政府急于抛开财政负担并依靠房地产拉动GDP，对合
