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1、 我国公共保障性住房供给产品结构优化 所谓结构，是指各个组成部分的搭配和排列，如文章结构、语言结构和原子结构等。产品结构（Product Mix）是指社会产品各个组成部分所占的比重和相互关系的总和。从宏观上讲，产品结构指一个国家或一个地区的各类型产品在国民经济中的构成情况；而从微观上讲，产品结构指一个企业生产的产品中各类产品的比例关系。它可以反映社会生产的性质和发展水平、资源的利用状况以及满足社会需要的程度。根据产品结构的定义，笔者认为，公共保障性住房供给产品结构是指各种保障性住房产品在总量中所占的比重及其相互关系。当前，我国公共保障性住房供给产品结构不协调现象较为明显，主要表现在：总量有剩与
2、结构性短缺并存、“重售轻租”现象严重；保障性住房制度之间壁垒较多，相互割裂，制度间整体协调性差；农村住房保障制度尚未正式建立。这些问题若不能得到有效破解，住房保障资源就得不到充分利用，住房保障制度效率就将大打折扣。截至目前，学术界在住房保障体系方面的研究成果较多，具有代表性的如下。谢树锋和庞永师（2008）认为，根据中央的住房改革方案，我国虽已初步建立了以限价房、经济适用房和廉租住房为主体的住房保障体系，但随着住房市场化的推进、土地供应政策的调整、征地拆迁难度的加大，供应量不足已成为当前住房保障体系的突出问题；许安拓（2012）认为，目前我国住房保障体系主要包括五种，即经济适用房、廉租房、公共
3、租赁房、两限房和各种棚户区改造，目前住房保障体系存在着政府多部门职能管理重叠、难以形成有效的权责利清晰的制度边界等问题；曾国安等（2012）认为，从长期来看，必须变三支柱的住房保障体系为单支柱的保障体系，即由以公共租赁住房保障为支柱的城镇住房保障体系取代以廉租住房、经济适用房和公共租赁住房共同作为城镇住房保障体系支柱的功能互补的保障体系；詹花秀（2009）认为，住房保障是社会保障体系的重要组成部分，我国目前形成了由公积金、廉租房、经济适用房、合作建房构成的中低收入阶层住房保障体系。显而易见，上述学者所谓的住房保障体系实质上是住房保障制度体系，其内涵和外延都比保障性住房供给结构宽泛和丰富。住房保
4、障体系是指包括保障性住房供给结构在内的住房保障制度体系，两者是既有联系又有区别的概念。本章研究视角仅局限于保障性住房供给产品结构，旨在考察各类型的保障性住房之间的相互关系，包括数量比例和相互之间的衔接问题。本章中，将首先对我国公共保障性住房供给产品结构现状进行分析，探究存在的问题，在此基础上再分析保障性住房供给产品结构优化原则，然后再探索公共保障性住房产品结构优化的途径。第一节 我国公共保障性住房供给产品结构现状及存在的问题一 我国农村保障性住房供给现状及存在的问题为解决城镇中低收入阶层的住房困难问题，保障住房消费的公平性，克服住房市场失灵的缺陷，借鉴发达国家住房保障实践经验，我国政府于199
5、5年开始启动安居工程。1998年国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知公布实施，宣告了在我国存续多年的福利分房制度的终结和新住房制度的诞生。通过近20年的努力，我国已初步建立起了以经济适用房和廉租房为主、以公共租赁房和限价房为补充的城镇住房保障体系。城镇住房保障体系的初步建立，在解决城镇中低收入阶层居住问题、维护社会稳定、促进经济社会可持续发展等方面都发挥了巨大作用。改革开放以来，随着农村经济的快速发展，农民收入大幅度提高，农民的居住条件和居住环境也得到了明显改善。截至2006年，全国92.6%的自然村通公路，98.3%的自然村通电，93.7%的自然村通电话，50.2%的自然村
6、距离医院、卫生院在3千米以内，74.3%的村有卫生室。1全国农村人均居住面积由1978年的8.10平方米增加到2012年的37.1平方米，预计未来10年，农村人均居住面积还会以年均0.60.8平方米的速度增加。建筑结构也由原先的以砖木、土木结构为主转变为当前的砖混结构。2然而，毋庸讳言，针对我国农村贫困人口的住房保障制度尚处在严重缺失或供给不足的状态，旨在保障农村贫困人口基本居住权的住房保障制度还未真正建立起来。从当前情况看，农村住房保障制度仅包含宅基地保障以及具有明显的临时性政策特点的“农村安居工程”“农村危房改造工程”，这些政策或者制度还不足以解决农村贫困人口的住房问题。（一）宅基地住房保
7、障功能有限，且可持续性面临挑战农村住房制度主要包括住房用地供应制度、住房建设制度及住房产权制度。现行农村住房制度具备一定的住房保障功能，其主要表现在宅基地供应制度上。我国现行的农村宅基地使用法律制度，诞生于新中国成立之后的土地改革运动。农村宅基地使用制度经历了从农民私人以所有权人身份自主使用到农民以他物权人身份他住使用的历史性变化。1949年10月1日，新中国成立后，农村实行了大规模的“耕者有其田、居者有其屋”的土地改革运动。此次土改运动所确立的农民宅基地权利，一是在制度设计上，严格按照农民居住权理念设计；二是在分配方式上以农民个人为单位平均分配、无偿取得；三是确定了农民对土地和房屋的所有权地
8、位，允许其买卖、出租、抵押等。20世纪50年代开始，我国逐步推行了以农业集体化为核心的农地制度改革，将生产资料土地为农民个人所有改造为社会主义集体所有。农民宅基地所有权也归集体所有。随着农村土地所有权形式的变化，农民对宅基地享有的权利也相应发生了变化，变化之一即由原来的土地所有权转化为宅基地使用权，宅基地使用权的概念与范围也被首次提出和描述。尽管农村土地所有权的变化导致了宅基地利用权利的一系列变化，但是，基于农村宅基地利用法律制度设计的居住权保障功能，不仅未发生改变，而且还进一步给予了强化。3宅基地按户分配，无偿无期限使用，让农民无须任何代价可获得用于建房的土地，确实为大多数农民解决住房问题提
9、供了实惠与帮助。4然而，由于住房建设资金瓶颈以及宅基地保障可持续性等问题的客观存在，我国农村住房保障制度面临着一系列发展障碍。首先，农村建房资金主要通过农户自筹方式解决，显然，农村低收入户或无收入户不能自住其力。获得宅基地使用权仅是农民实现其居住权的第一步，广大农民特别是家庭收入少的贫困农民还面临着建房资金匮乏的问题。相较于城镇贫困居民，政府直接为其提供保障性住房的成品供其或购或租，宅基地的住房保障功能实在逊色不少。其次，农村宅基地的潜力正逐步消失殆尽。我国目前正处于工业化和城市化快速发展时期，人多地少、人地关系紧张的矛盾日益尖锐，农村宅基地已逐渐成为一种稀缺资源；而且，宅基地保障居住与集约节
10、约土地资源的政策相悖。宅基地无偿使用的规则，使农民产生“不要白不要”的心理，宅基地占地面积不断扩大，乱占乱建、多占多建的现象非常严重，其后果是，农村人均居住面积较大、一户多宅以及散居的宅基地保障方式造成了土地资源的极大浪费。最后，随着工业化和城市化的发展，农村人口不断转变为城市人口，农村居民点用地范围应当逐渐缩小，数量应当逐渐减少，但在我国却出现了相反情形。与此同时，由于农村劳动力的非农转移，其在农村的宅基地和房屋长期闲置，一些地方甚至形成了规模不等的“空心村”。5这些现象都危及了宅基地住房保障功能的正常发挥。（二）农村危房改造工程覆盖范围较小，且临时性政策色彩较浓2008年我国开始探索农村危
11、房改造的试点工作。2008年，中央首先花费2亿元资金支持贵州省级危房改造试点。2009年，中央扩大农村危房改造试点，完成陆地边境县、西部地区民族自治州地方的县、国家扶贫开发工作重点县、贵州省全部县和新疆生产建设兵团边境一线团场约80万农村贫困户的危房改造。20082010年，中央财政三年共安排117亿元补助资金，帮助试点地区完成约204万农村困难家庭的危房改造。62011年和2012年，中央又分别投资166亿元和393.7亿元用于农村危房改造。截至目前，除中央补助改造的贫困农户危房外，贵州、山西、河北、甘肃、广西等中西部省区以及非试点范围的浙江、山东等省还另外安排有农村危房改造任务，累计超过5
12、00万贫困农户在政府帮助下改造了农村危房。7农村危房改造政策是针对特定的农村困难家庭制定的，按照规定，农村危房改造补助对象必须同时具备两个条件：家庭经济困难和居住条件差。农村危房改造资金是以农民自筹为主，中央和地方政府补助为辅，并可通过包括银行信贷和社会捐赠在内的渠道筹集。然而，由于以农户自筹资金为主，而绝大多数农村最低收入家庭仅有微薄的年收入，除去基本生活开支后再无多余资金用于危房改造，因此，危房改造补助覆盖范围进一步缩小。从这个角度看，农村危房改造政策其实没有有效地起到社会安全网的作用，其住房保障功能极其有限。农村安居工程是农村危房改造工程的重要内容。截至目前，包括内蒙古、陕西、甘肃、宁夏
13、、青海、四川、广西、云南、新疆、贵州、西藏在内的很多省区都推行了农村安居工程建设。它是我国解决农村低收入群体居住困难的一项重大民生工程，是建设社会主义新农村的重要突破口，是坚持走中国特色发展之路的重要举措。农村安居工程的实施不仅改善了农村人居环境，提升了农村居住条件和生活质量水平，更带来了农村地区整体面貌的显著改善和农民生产方式与生活习惯的重大变化。但从整体来讲，部分农村地区居民由于自身经济基础差、筹措资金难度较大、贷款期限较短、还贷能力弱，农村安居工程的可持续性面临着巨大挑战。而且，无论是农村危房改造工程还是农村安居工程，临时性政策色彩较浓，不具备常态性和相对稳定性，因此，它们的住房保障功能
14、也大打折扣。我国政府在1996年联合国人居大会上指出：“人人享有适当的住房是一项最基本的人权，是人的生存权和发展权的重要内容。”1997年我国政府正式签署了经济、社会和文化权利国际公约。作为缔约国，我国政府自应履行经济、社会和文化权利国际公约所规定的“适当住房权”的义务。政府在尊重、保护、促进和实现住房权时应遵循的一个重要基本原则就是住房机会平等原则。从当前情况看，我国政府推出的各种住房保障政策和措施，都只适用于城镇居民；农村住房保障制度尚未真正建立，宅基地的住房保障功能十分有限，“农村安居工程”“农村危房改造工程”等临时性政策色彩较浓，并不具备城镇经济适用房和廉租房保障制度的稳定性。农村住房
15、保障制度尚未真正建立，就无从谈起保障性住房供给结构了。二 我国城镇公共保障性住房供给产品结构现状我国公共住房保障制度经历了一个产生、发展和逐步完善的过程，保障性住房种类也是随着住房制度市场化取向改革和经济社会发展的需要不断得以推陈出新的。在我国住房保障制度史上，经济适用房是最早的保障房类型。它可以追溯到20世纪90年代初，1991年6月国务院在关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知中对经济适用房做了初步定位，之后先后经历了19941998年的试验探索期和19982004年的迅速发展期。1999年建设部颁布的城镇廉租房管理制度标志着廉租房制度的正式诞生。随着廉租房、经济适用房建设力度的逐步
16、加大，城市低收入家庭住房条件得到较大改善。然而，个别地区由于住房保障覆盖面较小，大中城市房价上涨快、可供租赁的小户型住房供应不足，部分城市政府主动进行住房保障制度创新，开始提供专供中低收入家庭租赁的公共租赁房。厦门是最早提供公共租赁房的城市之一。限价房的概念始见于2006年5月17日国家9部委关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见中，其产生背景是住房市场化改革后，我国房地产市场供给结构出现了一些问题，市场供给的房型不能满足中低收入家庭需要。除经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房外，各地还相继出现过定向安置房、安居商品房、合作建房和棚户区改造等保障房类型。安置房是政府进行城市道路建设和其他公共设施建设项目时，对被拆迁户进行安置所建的房屋，安置的对象是城镇被拆迁户，也包括被征地拆迁房屋的农户。安居商品房是指实施国家“安居（或康居）工程”
