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1、 我国城乡劳动力市场一体化的路径选择与总体思路 第一节 国内外城乡劳动力市场一体化路径的经验借鉴一 国外的经验做法（一）加大对农业和农村的投入，促进农民就业和城乡一体化发展日本制定实施了许多扶持农业和振兴农村的法规政策，如制定了国土综合开发法、农振法、农协法等，创设了综合资金制度、农业人养老金制度等；为解决农民就业问题，制定了农村地区引入工业促进法，鼓励城市工业向农村转移，为农民提供非农就业机会；为促进地区的平衡协调发展，制定了许多针对经济贫困地区的制度，如孤岛振兴法、山区振兴法等。挪威自20世纪60年代开始将三农问题作为改善区域发展不平衡的重要内容，采取资源下放、扶持生产和财政补贴等一系列对
2、策和措施平抑城乡差距，重金支持条件艰苦的农村地区。如不断平衡中央和地方之间的税收收入水平，扩大政府财政转移支付规模，推动农业和农村地区的可持续发展；不断完善农村基础设施，在全国提供城乡统一的基础设施与公共服务，带动农村地区第二、第三产业的发展，解决了一大批人的就业问题。经过几十年努力，挪威完成了城乡一体化进程，目前是世界上收入差距最小的国家之一，基尼系数仅为0.258，农业劳动力比例已从20世纪50年代的43%下降到2002年的3.7%，农民享受与市民几乎相同的生活条件、收入水准和福利待遇。韩国在20世纪60年代迅速推进了工业化和城市化，工农业发展严重失衡。为改变农业和农村的落后状况，促进城乡
3、协调发展，韩国自1970年起实施了新村运动，大体上可划分为五个阶段：第一阶段是基础设施建设阶段（19701973），主要进行农村基础设施建设，改善农民居住条件，改变农村落后面貌；第二阶段是农村全面发展并向城市扩散阶段（19741976），新村运动成为了全国性的现代化建设运动；第三阶段是充实和提高阶段（19771980），大力发展以农产品加工为主的农村工业，并在城镇强调全民精神文明建设；第四阶段是转变为国民自发运动阶段（19811988），建立完善全国性新村运动民间组织，推动新村运动转变为民间主导型运动并达到高潮；第五阶段为消退阶段（1989年至今），从1998年起又开展了以“生活改善运动”和“
4、构建新的地区共同体”为核心的第二次新村运动。新村运动在推动城乡统筹发展中发挥了巨大作用：19701997年，韩国农业人口减少990万人，农业总产值增加2767万美元；1998年农户平均收入达19897.10美元；2001年农业人口比重下降到7.7%1。（二）制定相关法律，清除劳动力流动就业的制度障碍发达国家采取了很多包括修改法律、法规及制度等在内的措施来及时清除劳动力转移过程中存在的制度障碍，促进劳动力转移。英国、德国和日本等发达国家在工业化之前就通过制定法律法规，消除限制人口和劳动力迁移的政策障碍，为推动工业化和城市化奠定了制度基础。如英国为解决城乡发展不平衡问题，1948年制定了城乡规划法
5、案，最早建立完整的城乡规划体系，并设立从地方到中央、独立的城乡规划管理机构；同时通过立法为政府干预和指导城市问题的治理、引导城乡的有序发展，提供了法律依据与行动框架；还通过修改定居法与贫民迁移法，扩大了贫民的居住地范围。德国则通过制定职业自由法和迁徙自由法为劳动力自由流动择业提供了法律保证；美国各州宪法也都有关于人权不受侵犯、不得设置流动障碍等条款。发达国家为减少劳资双方冲突和对抗，也加强了劳动力市场的制度建设。政府通过相关立法来规范工会组织与企业的责任、权力，为劳资双方搭建一个较为平等的谈判平台，从而化解潜在的冲突和威胁，保障双方权益，产生双赢结果；各国还先后通过立法并强制实施最低工资制度来
6、保障劳动力市场上部分低技能者的工资水平。2（三）建立统一完善、覆盖全民的社会保障制度，有力支撑着劳动力转移发达国家社会保障体系的覆盖范围是一个随着经济发展水平提高而逐渐从城市部分群体向全体国民扩展的过程，不仅起到拉动农村劳动力转移的作用，而且能够通过社会安全网有效缓解城市失业和贫困等社会问题。如日本在明治维新后开始建立社会保障体系，在战后高速增长时期迅速推广，提出“全民皆保险”口号，把社会保障推广到所有劳动者及家庭，经历了一个由国有部门到民间大中企业、个体户的扩展过程。英、法、德等国都建立了统一完善的社会保险制度，覆盖所有城乡劳动者和国外移民及雇工，消除了劳动者迁移的后顾之忧。如英国从1913
7、年开始建立失业保险制度，为失去工作和不能工作的人员提供社会保障。雇主与雇工按比例缴纳社会保险税，雇工按缴费年限享受社会保险待遇。为了保证社会保险制度的统一性和社会化，英国社会保障部建立了全国统一的社会保险中央数据库，实行统一的社会保险号码。无论哪里人，只要有固定住所与合法手续并符合就业许可条件，就可以在英国就业，办理社会保险。因此，劳动者在英国可以根据自己的愿望，选择适合自己的城市或农村就业，没有任何阻碍，无论如何流动转移，社会保险关系都会跟着走3。此外，在欧洲，社会保障体系与现代劳动力市场体系紧密相连。社会保险制度与雇主组织、工会组织一同成为中央和地方政府借以规范调控劳动力市场的三个手段，成
8、为协调劳资关系的基础。随着社会福利保障体系的各项权益内容在欧洲各国相继形成并实现国家统筹，公民各项与就业相关的福利权益可以实现在不同地区和部门的转移，从而有利于劳动力在一国内部不同地区的流动和欧洲各国劳动力市场的健康发展，有利于欧洲经济结构的调整和经济总量的增长，也有利于欧洲社会的和谐与稳定。而随着欧洲国家福利经济在欧盟层面上的协调与整合，特别是在把失业保险与就业培训加以衔接协调以后，基本扫除了欧洲国家之间劳动力流动的障碍，大大加快了欧洲劳动力市场一体化进程，进一步促进了欧洲劳动力的流动和社会劳动生产率的提高，增强了欧洲在经济全球化进程中的国际竞争力4。（四）健全社区劳动保障管理机构，就业服务
9、与社会保险一体化运作，为劳动力转移发挥基础性管理和服务作用如英、法、德等国的社区劳动保障机构负责为辖区内失业人员和不能就业人员办理社会保险，进行就业指导和职业介绍。另外，英、法、德等国主要通过失业登记与实行社会保险号码两种形式对劳动力资源进行管理，把就业服务与社会保险紧密结合起来，作为促进劳动力实现就业的重要措施，使劳动力转移更为有序。如英国将就业与社会保险机构合并统一起来，为劳动者提供职业介绍、职业指导和社会保险等方面的服务。德国也采取就业与失业保险一体化运作方式，失业保险的重点已经逐步从发放保险金转向职业介绍、职业培训和促进就业，约一半的失业保险费用于职业培训。德国劳动局主要承担着职业介绍
10、、政策信息咨询、职业指导和办理失业保险等职能，对介绍就业不去的失业人员，停发甚至取消失业补助金；同时还为生产经营困难需要裁员的企业提供雇员的社会保险补贴，以减少企业裁员和失业5。（五）出台市场化、社会化的职业培训政策，提高劳动者就业技能，推动劳动力转移就业日本在战后经济高速增长时期大力推广“工业高中”制度，培训社会需要的技术工人，同时还在农村推行一套职业培训制度，加强职业介绍事业，并在各地建立职业培训机构，鼓励企业及社会团体对农业劳动力积极开展岗前培训，提高农村转移劳动力就业的能力6。英、法、德等国也非常重视职业培训，将其作为一项预防失业、提高就业、促进技术进步和提高劳动生产率的重要措施。法国
11、和德国都出台了有关职业培训的法律，确立其重要法律地位，形成一套比较完整的制度政策体系，促进了劳动者提高自身素质和有效转移就业。如法国的职业培训承担着在职培训、就业培训和进修提高三重任务，政府为了指导失业者进入最适当的培训机构，以促进他们再就业，采用了培训计划、培训工作合同和个人培训贷款制度等三类有效手段。其主要特点有：职业培训与工资待遇相结合；发挥政府与行业协会的作用，实行培训招标、市场化运作；对资源枯竭行业，由国家提供资金，在保障雇员基本生活前提下提供两年以上的长期培训，帮助他们转业转岗；培训与解决困难群体就业相结合；培训投入力度较大，法国用于培训的支出占国民生产总值的1.7%，仅比科研经费
12、低0.8个百分点7。（六）注重劳动力市场现代化建设，建立统一开放的劳动力市场信息网络，较好地发挥市场机制配置劳动力资源的基础性作用如英、法、德等国的求职者只要进入一个职业介绍机构，不但能找到本城市的就业信息，而且能找到其他城市乃至欧盟各国的就业信息，使就业变得更加公开、透明和快捷，极大地促进了劳动力的合理流动。英国伦敦市每所职业介绍机构的求职、用工信息与全国的劳动力市场信息网络相连接，可通过因特网、电话、电视、自助终端和宣传资料等多种途径来为劳动力供求双方提供职业中介服务。德国也把职业介绍和职业咨询作为促进就业的重要内容，根据雇员及雇主的要求提供有关劳动力市场的情况，为求职者的职业发展、培训机
13、会及将来提升的可能性等问题提供咨询，并在考虑失业人员知识、素质和个人特长爱好的情况下原则上免费（但为外籍人员介绍工作一般收费）为其推介相应的就业岗位8。二 国内各地的实践经验我国各地区在推进城乡统筹就业和劳动力市场一体化方面也有不少实践经验。（一）建立健全统筹城乡就业的管理制度和运行机制不少地区开展了城乡劳动力资源开发利用的统筹规划，明确有关部门的职责，将目标任务分解落实到相关部门和基层，并针对不同群体制定专项工作计划（如就业扶贫计划）并组织实施。有些地区开展了城乡劳动者就业失业界定标准的探讨，对城乡人力资源进行了调查统计工作，建立城乡统一的人力资源数据库，并实现数据的动态维护，为统筹城乡就业
14、的开展创造了条件。也有些地区废除了针对农村和外来劳动力的就业限制，或建立跨地区就业劳动力管理信息沟通机制9。如安徽省早在2001年就成立了以省委副书记为组长、两位副省长为副组长，有关部门参加的安徽农村劳务输出工作领导小组，协调农村劳务输出规划，并建立全省统一的劳动力资源信息库，及时发布各地用工信息和工资指导价，组织农民有序流动。浙江省2001年起就承担了全国“城乡统筹就业”的试点任务，2002年在全国率先研究制定了农村劳动力统计调查指标体系，2003年又率先出台了浙江省城乡统筹就业试点工作标准（试行），从就业时间、收入水平和生产资料拥有情况等方面综合考虑，界定了失业农民和不充分就业的标准；明确
15、了城乡统筹就业工作的指导思想和具体目标。目前浙江已基本破除农村劳动力进城就业的门槛和限制性政策，已取消针对农民工就业的所有行政性收费项目。如嘉兴市打破城乡区域和身份户籍界限，实行全社会人力资源的统一管理，各类单位招用员工时都应依法签订劳动合同，缴纳社会保险，实行同工同酬。义乌市全面取消对农村劳动力就业的各种限制，对城乡劳动力实行统一的劳动就业管理，变户籍门槛为素质门槛，使进城劳动者享有平等的权利。宁波市则是全国第一个较为全面地开放城市户口的中等城市，2001年7月就出台了新的户籍管理制度，本地农业人口和外来人口可通过投资落户、投靠落户、婚迁落户、人才落户、大中专毕业生落户、缴纳养老保险金落户等
16、渠道获得宁波的城市户口。广东省2003年起把“扩大与促进就业民心工程”列为政府的十项民心工程之一，要求把扩大与促进就业作为宏观调控的优先目标，完善就业扶持政策，强化公共就业服务，加快建立健全扩大与促进就业机制，同时大力推进城乡统筹就业，做好农村劳动力开发就业工作，加快建立城乡协调的就业管理服务体制。如肇庆市建立了城乡劳动者平等就业凭证管理制度，建立起城乡统一的就业失业登记制度和统计分析制度以及就业援助政策，定期发布社会失业率10。（二）建立覆盖城乡的公共就业服务体系，加强劳动力市场基础设施和信息网络的建设，为城乡劳动者就业提供有效服务一些地区不断完善街道、社区和乡镇的公共就业服务网络布局，将就业信息、培训信息、职业介绍和政策咨询等公共服务延伸到社区、乡镇，在城镇所有社区、农村重点村都建立了平台，并做
