试析清政府“新政”时期教育政策的调整 1901年1月，清政府发布“变法”上谕：参照“西法”，推行新政这是其经历了戊戌变法的鼓荡、义和团运动的冲击和西方列强的联合入侵等事件之后，不得不做出的1种选择在文化领域，清政府对旧有的文化政策进行了大幅度调整，其中教育政策的变革最为彰显，影响也至为深远本文拟对“新政”时期清政府教育政策的调整予以考察，梳理其具体内容与特点，并评价其实施效果，以期对我们今天的教育改革和教育政策的调整有所裨益与启示 1 自1901年实行“新政”开始至1911年清王朝灭亡为止的10年间，清政府为挽颓势，广求人才，以适应新形势的发展要求，推行了1系列教育改革，对原有的教育政策作了大幅度调整，其主要方面有如下几点： 其1，布新除旧，使教育由无系统过渡到有系统布新”是指清政府颁布了新学制，并建立了1套自中央到地方的新型教育行政体系；“除旧”则指变革乃至最终废除了延续1300余年的科举制度1902年，清政府颁布了由管学大臣张百熙主持制定的《钦定学堂章程》，对各级各类学堂的目标、性质、年限、入学条件、课程设置及相互衔接关系都作了规定。
此学制虽然因故未能实施，但却是中国教育史上第1个由政府公布的法定学制系统，其颁布意味着清政府拉开了对教育政策进行重大调整的帷幕1903年，清政府谕令素以“当今第1通晓学务之人”[1]而著称的张之洞进京主持学制的重新制定工作经过数易其稿，《奏定学堂章程》于1904年1月颁行全国，是为“癸卯学制”新的学制体系对各级各类学校的创建与运作均作了详细规定，其中既有从蒙养院到大学堂、通儒院的普通学校教育系统，也有从初级到高级的师范学堂和实业学堂系统，还有为新进士和已仕官员学习西学而设立的进士馆和仕学馆癸卯学制”的颁布标志着中国近代学制的正式建立，也表明中国教育由无系统过渡到有系统至1907年，清政府又颁布了《女子小学堂章程》和《女子师范学堂章程》，补充了关于女子教育的内容，从而使教育体系更为完善 新学制颁布不久，清政府又筹划建立了新的教育行政管理体系有清1代，中央政府并无专门管理教育的行政机关，而以礼部兼管全国学校与科举，各省则以学政统揽其事近代以来，随着新式学堂的发展，建立1套新型教育行政管理体系便被提上日程1898年京师大学堂成立后，负有统辖各省学堂之责，成为向近代中央教育行政部门过渡的重要机构。
1905年，清政府设立学部，责其专管全国教育次年，又裁撤各省学政，改设提学使司统辖全省学务此后又接受学部侍郎严修的建议，于各府厅州县设立劝学所至此，自中央到地方已建立起1套较为完整的新的教育行政管理体系与以往情况不同，此次建立的各级教育行政机关具有管理教育的专责，而且拥有相对独立的地位，这种全新的教育管理模式为新式教育的发展提供了保障 在颁布新学制、建立新型教育行政体系的同时，清政府还对旧式的、落后的封建教育制度进行了变革，其中尤以科举制的废除最为突出在传统教育体制下，学校教育单纯服务于科举制度，变异为后者的附庸科举取士是清政府选拔人才的主要途径，但行之既久，其弊日深，士人将其作为获取功名的工具，不复关心社会发展与国家命运近代以来，有识之士屡屡指陈科举取士的弊端魏源即批判道：科举以声音诂训相高，“举天下人才尽出于无用之1途”[2]1901年，清廷废8股而改试策论，并废止武科举1903年11月，张百熙、张之洞等人奏准，自下届考试起，按年递减中试名额的3分之1，历3届减尽1905年9月，光绪帝颁布上谕：自次年为始，“所有乡会试1律停止，各省岁科考试亦即停止”[3]科举制的废除是近代教育政策的巨大变革，它有力地推动了新式学堂的进展，促进了中国教育的进1步近代化。
其2，以发展师范教育为先导，奠定发展新式教育的基础 师范教育是整个教育体系的基础，要发展新教育，就必须先重视师资的培训因此，优先发展各类师范教育成为“新政”时期教育政策调整的侧重点1902年，清政府正式下令恢复京师大学堂，在其筹办过程中，管学大臣张百熙特别强调师范教育的重要性，认为“学堂开设之初，欲求教员，最重师范”[4]因此，他优先设立师范馆，并且制定了《师范馆章程》1903年，张之洞入朝主持学制的修订，把优先发展师范教育的政策进1步深入在张百熙、荣庆、张之洞联名上奏清廷的《重订学堂章程折》中，针对前期的师范教育“系仅就京城情形试办，尚属简略”的状况，再1次明确指出“办理学堂，首重师范”[5]这种教育理念在颁行全国的《奏定学堂章程》中得到集中反映：师范学堂意在使全国中小学堂各有师资，实为各项学堂之本源，办学堂者入手之第1义，“宜首先急办师范学堂”可以说，清政府不仅认识到了发展师范教育的急迫性与重要性，而且以立法形式将优先发展师范教育的根本方针确定下来为贯彻这1方针，清政府制定了有关师范教育的具体法令法规，即各级师范学堂的施行章程，明令各省“应即按照现定初级师范学堂、优级师范学堂及简易师范科、师范传习所各章程办法迅速举行”[6]，从而使师范教育自成体系，并趋向系统化。
清政府之所以如此着力于师范教育，是因为它已意识到中国教育不振的根源在于师资缺乏为了尽快解决这个问题，清廷下令双管齐下，从两方面着手：1是求教于东西方各国，派人出国学习速成师范和完全师范：“著管学大臣择其心术纯正、学问优长者，详细考察，分班派往游学”[7]2是在国内各省会多设师范传习所，以培养师资队伍为推动师范学堂的快速发展，清政府对师范教育实行政策倾斜，即通过从优奖励办法和官费教育制度，尽可能多地鼓励和吸引有志于教育事业的学子：“师范为各种学堂之根据，故奖励不能不稍优”；优级师范学堂毕业生如果考列最优等，“作为举人，以国子监博士尽先选用，并加5品衔”[8]1907年，学部奏定各学堂征收学费章程，明确规定师范学堂不收学费和膳宿费，“师范学堂所有各费1律免收”[9] 除鼓励吸引政策外，清政府还加强对师范毕业生的管理与监督对于初级和优级师范学堂毕业的学生，规定了其义务效力的最低年限，在此年限内“不准私自应聘他往并营谋他事”；如果年限期满后仍愿充当教员，则给予奖励，“如更充当年久，积有资劳者，从优奖励”[10]清政府还10分注重师范教育的实践性，规定各省优级师范学堂须附设中学与小学，“以备研究普通教育之成法，以图教育进步，为各普通学堂之模范，且以资本学堂学生之实事练习”[11]。
这些政策措施对保证师资来源、质量和师范教育优先发展起了积极的作用 1905年学部设立后，在其各项政策的有效推动下，新式学堂教育的发展更为迅猛，随之而来的是师资的奇缺，因此优先发展师范教育仍被清政府视为最重要的教育政策之1学部在1份奏折中清楚地表达了这种政策倾向：“方今振兴教育，以小学堂为基础，而教员亟须养成，故师范尤要，应请迅将省城师范名额尽力推广”；各省在省城至少设有培养小学教员的初级简易科和培养教授历史地理、理化、博物、算学4门的中学堂教员的优级选科，以及培养小学体操教员的体操专修科；各省应“全力注重师范”，为了检验落实情况，学部还将在5个月内派视学官分省巡视[12] 师范教育是整个教育的母体与发展前提，任何学校的发展都需要大量高质量、高素质的师资队伍，惟有优先发展师范教育，才能使普通教育、职业教育等得到迅速成功的发展在清末“新政”时期，清政府不仅从思想上认识到师范教育在兴办学堂、发展其他教育方面的重要性，而且能够在实践中以之为切入口，在政策上给予合理的倾斜，这是符合教育发展规律的明智决策 其3，着力发展普通中小学教育，使传统的精英教育转向国民普及教育 中国传统的教育模式是为科举制度服务的，是为了培养未来的官僚队伍，即所谓的“精英教育”。
这种教育模式并未把普及国民知识、开启民智作为教育目标进入近代以后，为了适应“3千年未有之大变局”，统治集团的洋务派官员兴办了1批新式学堂，但几乎都以培养洋务人才为目的，重视的只是专业技术教育到了清末“新政”时期，清政府开始认识到国民教育的重要性，对普通教育逐渐予以重视，这是其教育政策的1个明显改变1901年，清政府谕令全国各地传统书院改设学堂，以发展普通教育：“著各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府及直隶州均改设中学堂，各州县均改设小学堂，并多设蒙养学堂[13]1904年的《奏定学堂章程》也明确指出：“开通国民知识，普施教育，以小学堂为最要”[14]；“国民之智愚贤否，关国家之强弱盛衰”，应以小学堂为基础，大力发展国民教育该章程要求：初等小学堂大县城至少设3所，小县城至少设2所，各县著名大镇也必须设1所，高等小学堂则“以培养国民之善性，扩充国民之知识，强壮国民之气体为宗旨”此处虽未明确规定国民义务教育，但在初等小学堂前4年的教育实施条例中，已详细介绍了外国实行“强迫性”教育的10条规则，并要求各地官绅及学生家长“家劝户勉，总期民皆知学”[15] 1905年进入预备立宪阶段后，清统治集团内部几乎形成了1种共识：开民智是实行宪政的前提，而普及教育则是实现民智大开的根本途径。
在这种思想的指导下，清政府的教育政策开始向国民普及教育迈进1905年，出使大臣孙宝琦奏请劝励绅商广设小学堂他说：大兴教育为自强之本，而小学堂“教通国之民，实为根本之图”[16]同年，袁世凯等封疆大吏在奏请立停科举以广学校的折子中也说：设立学堂者，“并非专为储才，乃以开通民智为主，使人人获有普及之教育，且有普通之知能”[17]1906年，出洋考察宪政的5大臣回国，在奏报考察心得时，1致称赞教育发展为政治改革的“本原所在”[18]是年，学部在奏请宣示教育宗旨1折中指出：“今中国振兴国务，固宜注重普通之学，令全国之民无人不学”以上章程和奏疏均反映了统治集团教育着力点的转变，而学部作为教育领域的主管部门，其奏议更是第1次以政府文告的形式确认了国民教育和普及教育的概念，这表明清政府的教育理念与政策正处于转轨的关节点，其目标已“不在造就少数之人才，而在造就多数之国民”[19] 其4，鼓励与约束并重，留学政策渐趋明晰 清政府在创办新式学堂、发展普通教育的同时，还积极推动留学教育，其留学政策也逐步走向完善晚清留学教育肇始于1872年的公派幼童留美，但由于当时社会大环境的不够开化和守旧派的极力阻挠，留学教育并未取得预想效果。
甲午战败后，举国震惊，朝廷上下掀起1股走出国门学习西学的浪潮1898年，军机处传知总理衙门面奉之谕旨：“现在讲求新学，风气大开，惟百闻不如1见，自以派人出洋游学为要至游学之国，西洋不如东洋，诚以路近费省，文字相通，易于通晓”[20]此时，清政府鼓励留学和选择日本作为留学对象的政策已初露端倪 1901年“新政”开始后，张之洞、刘坤1等重臣在奏请变法的奏疏中，大力提倡派遣学生留学，且均将日本作为出洋学习之首选这时的清政府对于留学国别并未作出明确规定，但它还是采纳了以上地方督抚的建议，并出台了1系列鼓励与约束留学日本的政策1901年，光绪帝颁发派遣游学的上谕翌年，外务部奏《议复派赴出洋游学办法章程折》1903年，清廷颁布张之洞拟奏的《约束鼓励游学章程》，规定了约束留日学生和奖励归国留学生的具体办法对留学回国之学生，分别奖励拔贡、举人、进士、翰林等出身，“已有出身者，给以相当官职”[21]在学习科目方面，此间偏重于师范、实业、法政及普通学，其中文科居多，且强调攻读速成科，体现了清政府学习西学以强国御侮的迫切心态 1905年学部成立后，清廷的留学教育政策逐渐明确和完善在留学国家的选择上，由于这年发生了“反对取缔规则事件”，加之留日学生中革命思想的高涨，清政府对留学日本采取了限制政策，转而鼓励留学欧美。
自1907年后，留学欧美的人数。