我国农民工养老保险转移接续问题研究 摘要： 老有所养是每个人的愿望随着我国改革开放的不断深入及农村经济体制改革和产业结构的调整，农民富余：劳动力转移速度加快，越来越多的农民进城务工，形成庞大的农民工群体农民工的出现不仅提高了农民收入，促进了农村地区的发展，也为城市经济的发展做出了巨大贡献但是，他们的就业、收入、劳动状况，尤其是养老保险的现状令人担忧目前农民工养老保险制度设计时存在一定缺陷，不符合农民工低收入水平及流动性强的特征实施过程中又遭遇各种障碍，养老保险关系转移难，使得农民工不得不面临只能参保却不能受惠的无奈境地，进一步弱化了农民工的参保意愿本文在我国农民工养老保险“两高一低”、农民工缺乏参加社会保障的意识、 养老保险转移现行制度的不同模式等现状的背景下，从各地农民工养老保险政策不统一、现行规定缺乏可操作性、地方利益的冲突、城乡分割的二元状态四个方面对农民工养老保险转移接续的问题进行了分析，提出了弹性统一为主线、提高统筹层次、明确农民工养老保险关系转移的政策、网络信息化建设、衔接城乡二元体制、建立健全社会养老保险均等化服务转移支付政策体制为支撑的总体思路，使我国农民工养老保险转移接续问题得到很大的改善，最终实现农民工养老保险制度的全覆盖。
对保障农民工基本权益及和谐社的建设有重要的意义 关键词：农民工 养老保险 转移接续农民工群体作为我国现代化建设的重要力量，在工业化和城市化进程中发挥了不容忽视的作用，但在他们为社会建设勤苦工作的时候，却因为户籍、工作变动等问题造成了农民工群体养老保险的缺失，一度出现退保热的现象2010 年 1 月1 日起施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》中规定了农民工在跨统筹区域就业时可以转移及保留其养老保险关系以及个人账户2011 年 7 月 1 日起施行的《社会保险法》中也对养老保险关系转移接续做出了“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付”的原则性规定1】 （一）农民工养老保险现状 1.参保率低 关于农民工的养老保险参保率，不管是根据全国数据还是地方数据，总体上来说参保率都处在较低水平，随着改革开放和农村经济体制改革的不断深入，越来越多的农民进入城市务工据统计，现在我国进城务工的农民有超过 2 亿人，全国 80%的农村家庭有人外出务工，这些农民工通过自己的劳动为工业化进程和现代化建设做出了巨大贡献。
随着收入增加，生活水平的提高，农民工参加养老保险的人数逐年增加虽然参保人数有所增多，但参保率却存在下降趋势，据统计全国仅有不到两千万农民工参加了养老保险，参保率仅为 10%近几年来出现的“退保潮”使得参保率下降更为严重有消息称: 在珠江三角洲地区回家过年的农民工辞工退保成潮流，有的地区农民工退保率高达 95% 以上，这些使得农民工养老保险问题越来越严重2.待遇水平低 以北京为代表的独立型模式，用人单位缴纳北京市职工的最低工资标准的19﹪，个人缴纳8﹪左右基本养老金一次性支付，农民工不能接受退休后的工资增长和较高的基金投资收益再以上海的养老保险制度为例按照制度的规定，如果一个农民工以制度实施的时候开始参加综合保险2002—2008年该农民工为自己累积的养老补贴权益约为6900 与物价水平相比，养老补贴资金过少，无法维持该农民的后续生活3.农民工退保率高我国农民工养老保险现状不但表现为上述“两低”缺陷，而且还呈现出退保率高的尴尬局面据统计，2005年浙江省在不到一年的时间内就有3万余农民工退出养老保险，仅绍兴县1—8月平均每月有400人退保2008年福州市有10多万参加养老保险的进城务工人员，但1年“退保”的进城务工人员已达到4万人。
2008年广东省东莞市有105万人参加职工养老保险，但仅一年就有40万人退保，基本都是外来务工者4.农民工缺乏参加社会保障的意识一般而言，农民工是有劳动技能但是知识水平相对比较低的群体他们进城务工的目的是增加收入，改善现有生活水平，并没有为以后的生活进行保障意识一方面用工方为减少成本，往往隐瞒社会保险的相关政策，没有给农民工办理基本保险; 另一方面由于传统的家庭养老模式以及养儿防老思想的影响，他们没有很强的参加养老保险的意识缺乏社保意识，重视当前利益的短视效应，加上对社保关系转移继续政策的不了解，这些都使农民工社保关系顺利转移接续更加困难5. 养老保险的模式不断创新改革开放以来，中国不断改革不适应社会发展的各种制度政策国家和政府不断完善各种社会保障制度，通过借鉴外国经验和吸取教训，实事求是地对中国的社会保障模式进行创新关于农民工社会养老保险模式，近年来我国在实践中形成了三种主要的模式 ：（1）独立型独立型农民工养老保险政策市专门针对农民工而制定的养老保险法律与文件，这种政策与农民工其它险种无关也与城镇养老保险无关，是专属农民工养老保险政策 【2】以北京市的政策为代表，其主要特征是根据农民工的特点来设计，养老保险待遇的享受和缴费直接相关，养老保险待遇实行一次性给付。
2）综合模式上海、成都和大连等地为外来务工建立了包含工伤或意外伤害补偿、住院医疗费报销和老年补贴三项待遇的综合社会保险综合型的农民工养老保险属于一种强制储蓄型的养老保险模式不会存在基金支付苦逼男的问题，从基金本身增值性看，由于农民工养老保险统筹基金交由商业保险公司运营，投资收益也可以得到保证，但从可持续发展的角度看，这种农民工养老保险类型面临着现行的商业运作与基本社会保障的衔接与转换的问题用商业化运作的农民工综合社会保险只能是现阶段即社会经济转型期的权宜之策3）城保模式目前很多城市的农民工养老保险政策是按照城镇养老保险制度的框架来设计的有的是直接地把农民工纳入城镇职工养老保险体系中，广州省是实行这种政策的典型但是在城镇职工养老保险体系中的部分条款中对农民工与城镇职工加以区分对待 （二）、农民工养老保险关系转移接续问题的主要原因深入、全面地分析农民工养老保险转移与接续存在的问题及其主要原因，是正确把握与解决农民工养老保险转移与接续问题的认知前提1.各地农民工养老保险政策不统一是农民工养老保险转移与接续难的制度原因现行的全国性政策、法规虽然对农民工养老保险转移与接续有所提及，但都只是对农民工养老保险转移与接续作了框架性、原则性的规定，并没有一个明确的可操作性的规章制度。
目前养老保险立法基本上是以行政法规和部门规章，甚至是以通知、决定的形式颁布的.立法的形式、立法的层次都不适应新时期维护农民工社会保障权益的需要【3】虽然在省级规定中考虑到了农民工养老保险转移与接续并作了相关规定，但这些规定仅限于省内转移且只能转移个人账户的部分，无法从根本上解决农民工养老保险转移与接续的间题地方政府在制定政策时考虑到农民工流动性强的特点并规定了相应的转移接续办法，但类似这种规定只是地方性法规和文件，只能在所在地有法律效力甚至有些地方政府担心过多移入的外来人口在本地退休后会给当地社会统筹资金带来压力，故设立了各种限制条件，提高了农民工养老保险关系的转入成本.另外各地的参保模式也是多种多样少数几个城市，如上海和成都虽然实行综合保险，但上海模式以地域为界，成都模式以户为界，而且在费率和待遇上也不一样，因此.在地域之间养老保险关系无法转移.由于制度间缺乏统一和规范，一旦农民工跨区域转移后，个人账户和缴费年限的计算将成为农民工养老保险关系转移接续的突出问题即使实现了全部衔接两个因素将会使得这个衔接近乎瘫痪（1）人口跨统筹区域流动的增加如果一个户籍为合肥农村的劳动者A在深圳工作了3年之后去北京工作3年辞职后又去广州工作4年，然后到重庆工作3年接着又去北京工作2年，最后回到合肥老家。
该劳动者每次变换工作都带走其社会保险，这不仅给劳动者带来转移社会保险的负担，而且讲给社会保障工作系统增加巨大的工作压力2）不停地跨越多个保障模式假设来自合肥农村的劳动者B在深圳一家企业工作3年后，回合肥农村务农2年之后，然后通过公务员考试，进入机关事业单位工作5年后，又回到北京一家国有企业工作了3年，随后被解聘，成为北京市无业居民，一直到老这位劳动者跨越多个养老保险模式，而且跨越了不同人群的养老保险模式，该劳动者先在深圳一家企业上了企业职工养老保险，之后回到农村上了2年的新农保，又在政府机关适用了5年的机关事业单位养老保险，然后来到北京一家企业上了3年的企业职工养老保险，最后上了城镇居民社会养老保险 2.现行规定缺乏可操作性是农民工养老保险转移与接续难的技术障碍在转移过程中.由于各地管理系统的具体要求不同，经常出现无法记录农民工完整的参保信息(如各年度缴费工资、参保起止时间、视同缴费月数等)的现象，致使无法及时办理养老保险关系确认手续而且全国各统筹地区参保信息相互之间没有联网，养老保险关系和基金转移的多个环节只能通过人工办理，费时费力.上述问题的存在导致农民工在办理基金转移后处于“两不管”的状态:部分农民工因为不了解政策或其它原因迟迟未到转人地社保机构办理确认手续，导致转人地社保机构只能对这些转人墓金进行长期挂账处理;转出地社保机构在为农民工办理了养老保险关系转移手续后无法跟踪基金的到账情况，使农民工经常为了查询基金转移情况而在两地社保机构间奔跑【4】。
3.地方利益的冲突是阻碍农民工养老保险转移与接续的经济根源由于交保险时个人的8﹪和企业的20﹪被分别计入个人账户和共济基金，因此.按照我国现行的养老保险转移办法，转保只要求转个人帐户的部分也就是说，接收个人账户，转人地存在利益受损，因为转人地将承担加上共济墓金计算出来的退休金，但又没有得到这部份共济基金.而退保给地方带来的益处却显而易见:退保只能退出个人帐户中的钱，而企业缴纳的部分归当地社保共济基金所有.因此如果有大量参保人员在其他地方缴费，而在本地方享用其参保权益，会使得接收方社会统筹基金带来“拥挤”，这是地方政府所不愿接收外来社会保险关系的一大原因.4.城乡分制的二元状态是导致农民工养老保险转移与接续问题的社会基础我国的社会保障制度呈现城乡分割的二元状态，养老保险制度也呈现出鲜明的二元性特征从本质上看，这是我国城乡二元社会结构的延续我国城乡采取完全不同的两种养老保险模式:农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡，而城镇职工养老保险是时期平衡模式两者有本质的差别.在承办机构、资金筹集、资金来源、缴费主体、缴费方式、养老金给付等方面存在明显差异.而且在农村地区，农村养老保险制度尚未广泛建立，农村养老保险的保障范围与保障水平与城市也存在较大的差异。
由于城乡养老保险制度的二元性，两者缺乏有效的衔接方式，因此，农民工在返回农村之后，缺乏继续参保的客观条件，这是阻碍农民工养老保险转移与接续的又一原因三）农民工养老保险关系转移接续问题的解决方法在思考解决问题的基本思路之前，我们首先要意识到农民工养老保险转移接续问题的形成不是人口和养老保险的流动所造成的，而是养老保险模式财政制度和相关政策体系以及经济社会发展不均衡等因素共同导致的农民工养老保险的转移与接续问题是阻碍农民工养老保险体系建立的一个难题，是一个急需解决的现实问题对这一问题的解决，主要应当从以下几个方面着手:1.建立全国弹性统一的农民工养老保险制度在没有一个明确的强制为农民工建立养老保险的法律制度时，一些地方政府已经认识到农民工.养老保险的重要性，并且根据当地的实际情况探索并制定了适用于本地农民工的养老保险办法，农民工的社会保障立法存在地区差异性各地的立法干差万别.充分反映了地方政府对农民工养老保险的不同判断农民工养老保险立法的地区差异，一方面为农民工养老保险制度建立提供了经验，为保障农民工养老保险的权利奠定了立法基础;另一方面农民工养老保险立法混乱也造成了不良后果未建立统一的农。