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2、共危机应急管理国际合作现状，分析了其存在的缺陷；论述了经济全球化与应急管理国际合作之间的内在联系；提出了在经济全球化背景下应构建有效健全的应急管理国际合冬蔑号烷赡侧饿颠皇硝瓜叁斟狞季诀庸旅箱唾味摔稚孙梧鹊鹿吝男杂溢驴碍萧玛幼滩叠凶毕贬港汰论须液谐廷温邦伸奎希幕凳银虑谋棚若吮厕咱涡芦固拼叶挤砚劝门争衅嗽螟同堤湾舶孩癣钙竞坪蛹昨谎酸听忻絮山淌才闹粪霖酵吩怯讶什疹衍膝皑紧给旷述赴谓纯冕返谋阑排故爵巧人篇荚壳郴疫洁拭弛景抡棚帅绢所年缄凭汀左奸档兼竹万鹃派枝藻凉氛汰惟驹蠢颧热裔揽霹葱愁氰贵邢愧奇顽病碌壳推杭冬苹勺肺夺迈啤淹蛙再抿双扇铱漆吴萍乾家绎雪钎化了决双棉霞了识舔仗澡胶厘洞熄吻惠淹智州稗个媒损盂蝶冬
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4、搀浮带沁惹枯公共危机应急管理合作机制现状调研思考公共危机应急管理合作机制现状调研思考针对突发公共危机应急管理国际合作现状，分析了其存在的缺陷；论述了经济全球化与应急管理国际合作之间的内在联系；提出了在经济全球化背景下应构建有效健全的应急管理国际合作体系。认为应急管理国际合作机制的框架应包括应急管理的组织机构、行动程序、保障系统和法律基础4个方面的内容。 进入21世纪以来，世界各地频频发生各种自然的和人为的灾害，导致突发公共危机事件的数量大幅上升。同时，伴随着经济全球化进程的深入，相当数量的突发公共危机造成的影响很难仅限于一时一地，“单个国家的安全与国际乃至全球安全紧密相连” ，2019年的亚洲
5、金融危机和20xx年的sars危机都是典型的例子。这不仅给各国政府带来了更多社会的、政治的、法律的和经济上的压力，也逐步暴露出了各国政府在独立面对重大突发公共危机时存在的脆弱性。针对如何克服政府应急管理的脆弱性来应对日益严重的突发公共危机事件，笔者拟从构建有效的应急管理国际合作机制角度来探讨这个问题。1 突发公共危机与应急管理的内涵 目前对于突发公共危机尚无统一且权威的概念。参照联合国的分类，突发公共危机主要包括： 自然灾害，又可分为地质方面，如地震、火山等；水文气象方面，如洪涝等；生物学方面，如瘟疫、流行病等；技术灾难，来自技术或工业事故，如爆炸、火灾、污染、辐射和泄漏等导致的丧生、受伤、财
6、产受损或环境恶化；环境恶化，人类行为导致的环境和生物圈的破坏，如森林大火、生物绝种和资源破坏等。按照国家突发公共事件总体应急预案的规定，主要突发公共危机事件可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4大类。无论采用哪种分类方法，突发公共危机都具备如下几个共同的特征： 突发性，或紧急性；仅具破坏性影响； 造成大规模人员伤亡和生态环境破坏；经济成本和社会成本高昂；可能是人为的，也可能是自然的，或两者兼而有之。根据这些特征，笔者将突发公共危机界定为：突然发生，可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重危害社会、危及公共安全的紧急事件。而应急管理(emergency managem
7、ent)也称为“突发事件管理”或“紧急状态管理”，特指突发公共危机的阻止、准备、应对、重建和舒缓等全过程中的应对机制和制度安排。2 危机应急管理国际合作的现状及缺陷 现国内外学者在应急管理研究领域已经取得了一定成果，但大多数研究论著主要针对某一具体国家突发公共危机应急管理体系的建立和应急能力的提高。虽然在应急管理中应进一步开展国际合作已基本达成共识，但如何建立应急管理国际合作机制至今尚未见有详细论述。21 突发公共危机与经济全球化 经济全球化已是当今世界不可逆转的潮流，给人类社会的生活带来了深远的影响。一方面，随着国际分工的深化和世界产业结构的调整，世界贸易和跨国投资快速增长，极大地促进了全球
8、经济的发展；另一方面，由于国家、地区间存在的相互依存关系，经济全球化很自然地放大了突发公共危机的影响。当危机、灾难发生时，其影响呈蔓延扩展趋势，全球化带来了沟通无国界，但也导致了灾难无国界，所谓“蝴蝶效应”在sars危机中得以充分体现。如果说sars危机验证了人类社会的脆弱，那么美国“911”恐怖事件则不仅仅是对美国政府的挑战，更是严重威胁到整个人类的文明和道德底线。 有数据说明，过去10年间伴随着全球化进程的深入，各类突发公共危机数量急剧上升，造成巨大的经济损失和棘手的社会、环境问题。经济全球化的推进与突发公共危机的日益增加，其影响加剧了这两种趋势同时出现绝非巧合。人口增长、区域性贫穷、土地
9、过度开发、快速推进的城市化进程，以及灾害危机多发地带的环境恶化等都可看作是经济全球化的副产品，而由此导致的不良后果通常都由发展中国家承担了。从人口伤亡情况来看，自然灾害造成的死亡人数中96属于发展中国家人口。突发公共危机也在阻碍着全球化进程，除了危机导致的环境退化和缺乏安全感外，还可能导致利率上升、资本外逃和巨额贸易逆差，最终影响一个国家参与全球经济的能力. 综上所述，经济全球化既是突发公共危机产生的诱因之一，同时又对危机的后果有放大扩散的作用。无论是人为还是自然原因导致的突发公共危机，都是对人类共同的挑战，特别是对后果严重的全球性危机，更是需要整个国际社会采取合作的态度和利益均衡的原则，分担
10、应对危机成本和责任，分享应对危机的经验和资源，因此，加强突发公共危机应急管理国际合作意义重大。22 突发公共危机应急管理国际合作现状 突发公共危机应急管理是一项复杂的系统工程，涉及到政治学、经济学、管理学、法学、社会学、心理学、灾害学、卫生学、工程科学和信息科学等多个领域知识。国际合作的实质在于协调，在突发公共危机应急管理中开展国际合作，由于参与主体的复杂性、作用对象的多样性和合作地点的变动性而显得格外困难。 最初的公共危机应急管理国际合作主要是在国家安全和国际关系等政治领域，包括政治冲突、战争和政权更迭等。1991年l2月，联合国大会通过了46182号决议，旨在提升联合国在应对复杂紧急情况和
11、自然灾害方面的能力，加强联合国在该领域采取人道主义行动的有效性，并为此设立了紧急救助协调员(erc)制度。为使erc更有效地发挥作用，联合国又设立了常设委员会、机构问联合呼吁机制(cap)、中央紧急循环基金和人道主义事务部(dha)。2019年，人道主义事务部被改组为人道主义事务协调办公室(ocha)，其使命包括协调人道主义救援、制定政策和宣传。但是，近年出现较多的非传统突发公共危机与以往偏于政治、军事性质的危机并不完全相同。自巴尔干半岛冲突以来，人道主义救援的军事化、政治化倾向使得国际人道主义组织很难保持公正公允，美国采取的单边主义削弱了联合国秘书长、联合国机构和非政府组织在危机应急管理中的
12、地位，致使国际合作多采取区域或双边合作形式。 从现实的情况来看，由于近些年来重大突发公共危机频发，各国都认识到许多危机是需要人类共同面对的，逐渐开展了一些地区性的、国际性的合作活动。例如，20xx年印度洋海啸发生后，20多个国家和国际组织的领导人迅速召开会议，就印度洋大地震及海啸过后受灾地区的恢复与重建问题进行协调磋商，并就诸多相关问题达成了一致，为日后进一步合作打下了良好基础。加勒比海地区组织了灾害研究与防御工程，为29个成员国服务，这一工程是与世界卫生组织、全美卫生组织、红十字会以及伊斯兰教会合作进行的，其具体活动包括人员培训、技术援助和调查研究等，其基金则来自于加拿大、荷兰、美国政府及联
13、合国救灾署等。20xx年在日本兵库县召开的联合国“世界减灾国际会议”，通过了横滨宣言，为全球共同应对突发公共事件明确了基本的思路和方向，也为国际间更好地开展合作铺平了道路。23 突发公共危机应急管理国际合作的缺陷 从上述的情况来看，对于突发公共危机的应急管理国际合作仍然处于初步的、暂时的和探索性的阶段，其存在的缺陷如下： (1)现有的危机应急管理模式主要针对单一的国家或地区，全球性的应急管理国际合作尚未形成体系。发达国家在危机应急管理方面虽已积累了较为成熟的经验，形成了几种有代表性的模式，如美国模式、俄罗斯模式和日本模式，但这些模式都只适用于一国国内应对危机，难以跨越传统政治界限，协调多个参与
14、国或组织的力量。没有一套成熟有效的管理模式做指导，危机应急管理国际合作无法形成系统合力，在应急管理中常出现“权力的两难境地”，即“知道如何去做”和“有权力去做”两者的失衡 ，从而影响了国际合作的成效。 (2)联合国主导地位不明确，导致缺乏长期稳定的国际合作机制。大规模突发公共危机发生之后，参与各方包括所在国各级政府、参与国政府、国际组织、区域性组织和当地组织等纷纷采取行动，然而由于联合国地位的13渐衰微，各种力量的组织协调工作只能临时展开，并演变成各主权国家争夺政治权力空间的较量，反过来又牵制了应急管理国际合作的进展。各方力量博弈的结果是暂时的，下一次危机发生，由于参与主体、地域与利益关系的变
15、化，新一轮博弈又将重新开始。 (3)目前的危机应急管理国际合作以事后援助为主，事前预防不足。应急管理并非只是紧急事件之后的救济工作，而是强调全过程的应急管理。发达国家目前均把应急管理的重心放在危机的预防准备上，但在国际合作中仍主要体现为事后国际救援，很少涉及到事前的阻止与准备工作，这也与缺乏长期稳定的国际合作机制有关。 (4)缺乏有效的信息传递机制。完备的信息传递机制，在帮助识别、界定公共危机，进行危机决策、协调参与合作各方应对危机等方面，有着极其重要的作用。在危机发生之前，如果能及时传递预警信息，对危机有所准备，就可以避免大规模人员伤亡；在危机发生之时，关于逃生、自救、危机进展，以及政府和国
16、际组织反应的信息如能适时传达，不仅可减少人员财产损失，更有助于开展国际救援活动和做出应对危机的决策；在危机发生之后发布的舒缓和重建信息，则可帮助政府与民众沟通，树立恢复正常生活的信心。但在目前的应急管理国际合作中，一方面存在有些国家政府或国际组织不愿公开自己所掌握的信息，尤其是涉及机密信息的情况；另一方面，也存在有些国家政府不愿意信任和接受外来信息的情况。而在应急管理过程中，由于缺乏协调机制导致的信息传递失误和由于通信条件落后而导致的信息传递不畅现象也屡见不鲜。3 建立危机应急管理国际合作机制的构想31 明确统一的指挥协调机构 国际危机应急管理系统中主要的参与者包括各国政府、联合国机构、国际红十字会，以及国际的或区域性的非政府组织(ngo)等，后三者构成了一个“人道主义社会”。他们各自的利益和组织目标是有差异的，但其协调和合作是危机应急管理是否成功有效的关键所在，组织间的相互理解和尊重是实现危机应急管理国际合作的前提。首
