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1、如何打造中国地方政府的“市政厅”中共四川省委党校 四川行政学院,一、问题的提出 到目前为止，我国已经进行了八次机构改革。这八次机构改革，每一次都被后来的新一轮的膨胀所代替。我国政府的机构和机构改革问题已经陷入一个怪圈之中。我国行政机构臃肿、人员过多，这种情况不仅造成财政负担过重，还使真正要办的事办不了，直接影响办事效率。有时一个问题的解决要经过十几个、几十个甚至上百个机构讨论、签字、盖章，形成互相推诿、互相扯皮，谁说了都算，谁说了都不算的局面。,如何打破这个怪圈，就成为大家所关注的问题。 发现这个问题，是从改革行政审批制度开始的。随着经济的发展，我国的经济结构已经发生了很大的变化，“三资”企业
2、、民营企业、个体企业开始大量出现，而我们的行政机关仍然按照计划经济时代形成的行政审批制度来进行工作。,在这种情况下，形成了一些体制性障碍，根据2001年成都市的调查，办理普通建设项目的审批手续一般要涉及二十多个部门和单位，经过五十多个环节，盖一百多个公章，缴纳二十多种费用，审批时间10个月以上。应该说，这还不是最长的。地方政府越位、缺位、错位现象突出。由于审批行为不规范，随意性很大，结果造成许多“权力寻租”现象：造成了国家权力部门化，部门权力利益化，审批权力个人化。由于“权力寻租”的驱动，行政审批权被无限延伸，使工作效率无法提高，投资环境无法改善，经济加快发展也难以实现。,二、问题的初步解决
3、中央六中全会提出了建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能的许多具体要求。全会指出，为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。各级政府要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。,各级政府要创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷优质服务。推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，完善公共服务政策体系，提高公共服务质量，增强政府公信力。,按照六中全会的要求，地方政府
4、在建设服务型政府方面应当如何运作？对此我想谈谈个人的一些看法： 第一个方面是要进一步解决行政审批过多过滥的问题。自2001年国务院对行政审批制度改革作出全面部署以来，这项工作始终健康有序、扎实有效地向前推进，取得了重要的阶段性成果。通过改革，遏制了利用审批乱收费、滥用审批权力等侵害群众利益的行为，政府角色越位、错位、缺位的现象正在改变。今后，我国在减少行政审批和行政许可事项方面还要进一步加大改革的力度。,我个人认为，行政审批制度改革的最终目标，应该是要达到所有的行政审批和行政许可事项停止收费。 从理论上说，政府已经收取了许多税费，没有理由再对于政府所办理的事项收取费用。但是，许多人认为，目前，
5、行政机关办公经费不足，需要从行政审批中间获取一部分经费来弥补。这种认识显然是错误的。许多地方行政机关的经费的确不足，而这不决是政府部门办事、办证收费的理由。,解决机关办公经费不足的办法很多。从目前的情况来看，我们必须在建设节约型政府方面做文章。 根据我们近年来的实地调查，县级地方政府在行政资源方面浪费很大。例如，公车使用和公务接待这两个方面，每个县每年耗资数千万之多，浪费情况令人吃惊。据我们了解，就西部地区而言，大部分县的公车数量已经达到200多辆，有个别经济比较发达的省会城市所属区已经超过500辆。在东部地区，有的县级市公车数量已经超过700辆。,大家知道，每辆公车每年的最低消耗要达到8万元
6、左右。如果按照平均200辆计算，仅此一项一个县级政府的消耗就要达到1600万元以上。另外，每年的购车花费也不少，特别是近年以来，许多县级行政部门互相攀比公务用车的档次，根据调查，每年每县购车不少于10台，价格在15万元20万元之间，加上其他费用，这笔开支也达到200万元以上。仅仅是公车消费一项,许多县的行政经费就被占用掉接近2000万元。在这种情况下，在公务用车购买和使用方面节约一些，是完全可能的。,据我们调查，四川省遂宁市安居区把区级机关的公务用车集中统一使用以后，只用了不到50辆车，就已经解决了区级党政机关的公务用车问题。按此计算，每个县在目前的情况下，削减150辆公务用车是完全可能的。因
7、此，一个县级行政部门通过节约用车而节约的经费和购车经费加在一起，可以节约的经费达到1400万元以上。如果把这部分投入到行政机关的办公经费中间，完全可以解决县级政府办公经费紧张的问题。,另外，还有一个公务接待问题。在县级政府，这个方面的开支也达到了数百万甚至上千万，其中漏洞不小。如果能在这个方面加以改进，堵塞一些漏洞，也完全可以弥补办公经费的不足。,所以，办公经费不足，不能采取在人民群众头上再收取一部分费用来弥补的办法。实际上，根据我们所了解的情况，有些部门把部门职能变成行政收费，然后，又把行政收费变成单位福利和小金库资金。这就是把国家权力部门化，部门权力利益化，审批权力个人化的直接后果。,这种
8、情况如果不加以改变，会造成以下四种不良影响：加重人民群众和企业负担。加剧部门之间收入的不平等，造成很坏的示范效应，许多部门会争相效仿，增加收费项目，又会造成人民群众和企业负担。这部分资金离开财政监管，容易造成腐败现象，贪污受贿等等问题。败坏了人民政府为人民服务的形象。从根本上说，要解决这问题，必须采取釜底抽薪的办法，就是彻底禁止行政审批收费。,第二个方面就是在减少行政审批事项的同时，建立服务于人民群众的新的政府机构。因此，四川省委、四川省政府下决心在省政府机构改革刚结束的情况下建立政务服务中心，切实解决“审批经济”的问题。同时也是转变政府职能，改进机关作风，推进依法行政，方便群众办事，规范行政
9、权力运行的重大尝试和有益探索。,2001年10月9日，四川省政府政务服务中心正式对外办公。到目前为止，全省基本形成了覆盖全省的省、市、县三级政务服务网络。五年来，全省各级政府认真贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要和行政许可法，紧紧围绕转变政府职能、改进机关作风、改善投资环境的工作重点，建立政务服务中心，积极探索政府管理体制创新。,我省各级政务服务中心以“规范、高效、勤政、务实”为宗旨，以方便办事群众、规范审批行为、提高行政效率为目标，建立“一站式办公、一条龙服务、并联式审批、阳光下作业、规范化管理”的运行机制，创造性地开展工作，政务服务水平不断提高。,我省政务服务中心建设发展的五年，是改善我省
10、政务环境，促进社会和经济发展的五年。在这个过程中，我省市州政府的政务服务中心创造了很好的经验。在这里我想具体分析一下眉山和德阳的经验。,1.眉山经验介绍与启示 眉山市目前进驻单位47个，其中市级部门40个、服务机构7个。设置办事窗口29个，其中行政许可（审批）窗口22个、服务窗口7个；设置分中心1个。市本级行政许可（审批）项目415项，除公安部门的出入境管理项目外全部进入。,(1)统一入驻中心，领导授权到位 各行政许可职能部门设立的行政许可科整体进入政务服务中心，成为部门的办事窗口。在部门内部，实现了行政许可职能向一个科室集中；在市级机关，实现了行政许可事项向政务服务中心集中。政府“一个窗口对
11、外”、老百姓“进一道门办事”的一站式服务得到充分体现。,同时，实行部门领导最大限度地向办事窗口负责人授权。21个单设办事窗口的部门中，除规划建设局、国土资源局外的19个部门，都对窗口负责人出具了具有法律效力的授权委托书。配套实行了各部门分管行政许可工作的领导到办事窗口工作的制度，明确规定“授权充分的经常来，没有授权的天天来，办件量小的一喊就来”，现场审签行政许可。,(2)减少办事程序和办事环节，缩短了办事时限 行政许可职能归并工作的开展，最大限度地减少办事程序和办事环节，缩短了办事时限，提高了办事效率。,例如，从2004年9月1日至2006年3月31日市级部门共接268032件、办结26802
12、5件。其中，2005年，市政务服务中心共受理17.91万件，即办率为77.1%。办理时限由平均法定时限24.2个工作日，压缩到平均承诺时限9.9个工作日，实际平均办理时限稳定在2.个工作日左右，全年累计为老百姓节约时间53.8万天。,(3)全面引进企业管理的方法 在按照行政许可法实施规范运作的同时，去年8月，眉山市政务服务中心正式启动实施ISO9001:2000国际质量管理体系，ISO标准的基本思想是“质量形成于生产过程，必须使影响产品质量的全部因素在生产过程中处于受控状态，以文件化的形式规范所有质量的各个环节”。,眉山市政务服务中心按照ISO9001:2000国际质量认证标准组织编制了质量手
13、册、程序文件、窗口作业指导书，并组织全体工作人员进行了一系列的业务培训。通过3个月的运行，实践证明，市政务服务中心贯标后，行政许可办理依据合法，办事程序规范，即办率较高，符合体系要求。并于12月29、30日，经方圆标志认证中心四川分中心审核通过认证。于2005年12月30日通过认证，成为全省首家获得国际质量标准认证书的政务服务中心。,ISO9001:2000国际质量管理体系的推广和应用，使窗口服务渐趋规范化标准化。眉山市政务服务中心在推行ISO质量体系以后，各项工作流程化，环环相扣，有效控制了管理过程的随意性，减少了办事过程中不必要的周折；实行严格的目标管理，各项质量目标任务量化考核，奖惩标准
14、透明化，对每个工作人员的责权利都作了具体规定，并结合工作绩效考核评定进行适当奖惩，既易于操作，又保证了考评的公正性，使人心服口服。,ISO质量管理体系的过程就是以法治代替人治，以科学管理代替经验管理，以程序管理代替随意管理从而形成责任管理机制的过程，这种以客户为导向的公共服务理念，对于提高政府行政能力，改进政府公共服务水平具有重要意义。,(4)眉山经验对我们的启示： 第一，把所有的行政审批事项集中到一起办理是完全可以的。 通过对眉山政府政务服务中心的考察，我们感觉到，目前所进行的行政审批（许可）事项除个别以外，全部都可以进入政务服务中心进行办理。这说明建立政府政务服务中心的决策是正确。从国外的
15、情况来看，按照欧美模式建立的行政体制，它的政府机构比较精干，除了它的政府管理事务比较少以外，还有一个特点就是，每个政府机构都设立了面对民众办理各项事务的地方，这种地方被称之为市政厅。,我们中国现在也开始有了这样的“市政厅”。这就是近年来建立的政府政务服务中心。但是有许多地方，这种政府政务服务中心还处于“挂号大厅”的阶段，实行的是“窗口受理、后台办理”的模式，这种模式应该是一个初级阶段。如果我们的目的，就是为了让群众在这里来“挂号”，这种模式很难长久下去。眉山市委、市政府已经在实践中认识到这一点，因此他们采取了许多措施，把原来在后台办理的机构，归并到政务服务中心来进行现场办理。,第二，集中办理行
16、政手段批手续的好处有三个： 首先，方便了群众。在我们的行政审批（许可）事项中，能够当场办结的事项可以达到70%以上，为什么我们不能够这样做呢？ 其二，在一定程度上解决了行政机关工作不能够量化的难题。过去，在许多领导人和部门负责人的头脑中，行政机关工作量化考核是一个最大的难题。现在看来，通过政务服务中心这种方式，基本上可以对有关部门在办理行政审批（许可）事项中的情况进行量化考核。,当然在这里面，也有一些指标在项目之间不好进行具体比较，比如说，有一些行政审批（许可）事项程序很简单，只要符合要件和程序的要求，就可以马上办理。另外有一些行政审批（许可）事项的程序相对复杂，办理的时间要长一些，因此，可能每天办结的事项就会少一些。 这种情况，从目前来看，还不是主要矛盾。我们就是要通过每天对办结件的统计，来促使有关部门动脑筋、想办法简化有关程序，或者取消一些不必要的程序，这样运行几年以后，量化考核就会更加科学和合理。,
