国有资本财政专题一：国企出资人之争

《国有资本财政专题一：国企出资人之争》由会员分享，可在线阅读，更多相关《国有资本财政专题一：国企出资人之争（53页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、国有资本财政专题一： 国企出资人之争,主讲：廖添土 TEL：15880027578 EMAIL： QQ:147048845,一、国企到底是谁的？,2008年刚刚过去，中国移动、中国工商银行、中国石油等国有企业捷报频传，它们各赚1000多亿元净利润，光荣地进入了“全球最赚钱企业”排行榜，那么，他们是在为谁赚钱呢？ 同时，中国民航业“三巨头”中国航空、东方航空、南方航空却比赛亏损，由于国外石油套期保值业务失手，它们总共巨亏300多亿元，那么，它们到底是在亏谁的钱呢？ 2002年，中国银行纽约分行因违规经营被美国货币监理署罚款1000万美元，那么，谁将会是这巨额罚款的最终承担者呢？,（一）国企管理的

2、委托代理链条 全民所有老百姓能行使自己的权利吗？ “国有企业”，又称“全民所有制企业”，顾名思义，应该就是国家所有或者全民所有的企业，那么，我们作为全体人民的一分子，作为国有企业的最终老板，能不能对属于自己的企业行使一点老板的权利呢？,据中国青年报2006月6报道，湖南省衡阳市律师罗秋林在工作中了解到，衡阳市某机关下属公司的所有国有资产，被某国家单位于2000年以一纸文书划归该公司经理个人所有，于是他向市中级人民法院提起诉讼，要求衡阳市国资委确认他对国有资产占有的份额，查处他反映的国有资产流失的案件，并确认国资委拒不履行政务信息公开义务的行为违法。,罗律师 的法律依据 国资的法律归属 宪法第7

3、条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济。”民法通则第73条规定：“国家财产属于全民所有。” 最近出台的企业国有资产法第2条也有更明确的规定：“国有资产属于国家所有即全民所有。” 权力行使的困难 13亿！个个都来“插手”国有企业管理，现实中不可行的。 解决办法委托代理，经营权与所有权相分离,国企管理体制的委托带来链条： 全体人民全国人大人民政府国资委（或财政部等）国有企业。 由于国资委或财政部也无法直接经营成千上万的国有企业，实践中，更复杂的委托代理链条是： 国资委国有资产经营公司国有企业集团国有上市公司上市公司的子孙公司。 例：李子金矿 天水李子金矿有限公司 中金黄金股份有限公司（占股6

4、5%） 中国黄金集团公司（占股52%） 国务院国资委国务院 全国人民代表大会 全体人民,全体人民将国有资产委托给政府进行管理，这种委托代理关系是我们的代表全国人民代表大会，通过法律形式确立的 。 从这个意义上来说，虽然我们理论上是国有资产的老板，但在现实中，老板的权利“被代理”了。,（二）国资管理中所有者缺位 “出资人”即所有者。由于长长的委托代理链条，长期以来，我国公有制企业没有“出资人”，全民所有，名义上人人都有，实际却 无人负责。 随着改革的深入，2003年，中央和地方政府都设立了国资委，专门代表政府履行出资人职责，从法律形式上解决了所有者缺位的问题。 实际情况，国资委代理人,中国的国有

5、企业，名义上有无数的机构或者个人，他们似乎是国有资产的所有者，但仔细推敲都是代理人，而不是承担财产责任的最后委托人 。 北京大学经济研究中心教授周其仁,委托代理链条过长、所有者虚化导致的内部人控制现象，以及由此带来代理成本高、道德风险大等问题，在国有企业同样存在。 但是，应该看到的是： 在市场经济条件下，大多数大型股份制企业的委托代理关系也是很复杂的。 国家持股并非中国特有，在欧洲和亚洲也非常普遍，它们的国有企业同样能够经营得很好。例如：新加坡政府全资所有的淡马锡公司,企业经理团队会不会好好工作，主要取决于它最终的“老板”。委托代理链条不管有多复杂，它是否能有效运行，取决于它的最后环节，即最后

6、委托人（真正所有者）是不是具有强大的约束力。 股份制企业虽然股东分散，但在关键时刻那些董事会、股东大会仍可能会通过股东表决形成整体意志，制约和改变企业经营团队的经营行为。 在欧洲与亚洲，国有企业真正运行得好的国家都具有较好的民主基础与法治水平，全国选民作为最后的委托人，能通过大选来更换代理人,二、出资人代表之争,（一）谁来当出资人 法律规定 国资法第3条规定，“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。” 该法第4条规定，“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”,该法第11条规定，“国务院国有资产监督管

7、理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。”,谁在代表？ 结合国资法以上三条规定的内容，我们可以看出，国有资产的“所有权代表”是由国务院行使，“出资人代表”却是国务院和地方政府分别担任，而出资人代表的具体工作是由各级国资委或财政部门来履行的，它们被称作“履行出资人职责的机构”。 “所有权代表”、“出资人代表”、“履行出资人职责的机构”

8、其实是都在代理我们管理国有资产，只是角色分工不同、权力大小各异，本质上都不是真正的所有者，是代理人而已。 居于核心地位的是“出资人代表”，即各级政府，因为他们能实实在在的“享有出资人权益”。地方政府虽然名义上不是国有资产的所有者，但却能变成了实际上的所有者。,政府作为“出资人代表”的问题政资不分、政企不分 政府管理国有企业，容易造成政资不分、政企不分。一方面，政府是国有企业的“老板”，另一方面，它是国家宏观调控的操作者和市场规则的制订者与执行者。 国有企业与其它企业在市场的竞争过程中，政府既当运动员，又当裁判，还制定游戏规则，这难免发生角色冲突，非国有企业很难受到公平待遇。,专家观点 总的来说

9、，国有企业和民营企业不一样。一些政府部门发布的政策和其实际操作往往不一致，有时会在实际操作中对民营企业设置障碍，例如，民营航空公司在经营过程中低价营销，政府部门就会严厉制止，称其违反了价格法，但对国有企业价格竞争的处罚并没有那么严厉。 中国社会科学院管理科学研究中心副主任张承耀,解决办法 为了将政府的宏观调控、市场监管等公共管理职能与经营国有资产的职能相分开，实现政资分离，政府设立了国资委这种“特设机构”，专门代表政府履行出资人职责。 由于国资委不是行政机关，不具有管理社会公共管理职能，其主要职能就是实现国有资产“保值增值”。因此，这样可以一定程度上实现政企分开 缺点：这种分离还在政府内部，国

10、资委毕竟是隶属于政府的，政府难免会通过国资委干预企业正常的经营管理，使企业最终仍然依附于政府。,其他建议 为实现政企绝对分离，有学者建议，国资委应该从政府脱钩，由各级人大负责管理；也有学者提出由全国人大作为国有企业的“出资人代表”，在全国人大下设“国有资产管理委员会”，各级政府不再作为国有企业的出资人代表。 反对意见认为，追求政企绝对分离在我国是不现实，也没有必要。政府管理国有企业是国际惯例，目前世界上只有极少数国家采用国会或议会下设专门委员会的形式管理国有资产。,国有资产归人大还是归政府管理，要结合我国的国情 理论上，国有企业与政府彻底脱钩是更优的选择 现实上看，人大是议事、立法以及监督的权

11、力机构，让它们来负责国有企业管理很不现实。,国资管理体制的根本矛盾仍在于委托代理链条过长、最终出资人虚化，简单地改变国资委的隶属关系，并不能从根本上理顺国资管理体制问题。 当前国资管理体制中，更重要的是实现“还权于民”，需要对“出资人代表”重新定位，即明确出资人代表的主要职责是履行国有资产管理的日常性事务，而不再是国有资产的实际控制人，出资人代表要创造各种条件，让国有资产的真正所有者（全体人民）更加便利地行使管理和收益等所有者权利。,（二）由“分级管理”到“分级代表” 国务院是国有资产的“所有权代表”，但“出资人代表”却包括国务院和地方政府，这就是我国当前“统一所有，分级代表”的国有资产管理体

12、制。 国有资产管理体制 ：“统一所有，分级管理”“统一所有，分级代表” “分级管理”是地方政府替国务院“管理”国有资产 “分级代表”则不同，它意味着全国人大直接授权地方政府也可以像中央政府一样“代表”国家履行出资人职责，享有出资人权益，地方政府的地位得到了很大的提高。,“统一所有”这个概念存在诸多悖论 从理论上说，国有资产是“国家”所有，只有中央政府国务院才能代表国家，地方政府既不能代表国家，也不能代表全体人民，因而不可能成为国有资产的所有权人。 但现实中，却存在着很多县政府、市政府、省政府办的企业，即“县属”“市属”“省属”。在“谁投资，谁受益，谁所有”的市场原则下，地方政府作为投资者，拥有

13、对地方“国有”企业的全部权益，包括资产处置和收益权，是实质上的所有者。 中央政府作为“统一所有者”只是一种名份，事实上它从来没有享受过所有者的权利，即使是高度集中的计划经济年代，也是如此。 为解决这个矛盾，有不少学者指出，要废止“统一所有”，实行“分级所有” ，引发过一场学术争论。,反对“分级所有”的观点主要有： 不利于中央政府的集中控制，实行分级所有，地方经济权力过大，容易导致分裂； 不容易操作，因为过去国有企业上收下放多次，产权关系十分复杂，难以界定清楚企业财产归哪一级政府所有； 会导致各地贫富不均，因为国家在各省市的投资量很不一致，尤其是对边远省区，国家投资很少，国有存量资产的地域分布很

14、不平均； 实行分级所有，仍然会导致政企不分问题； 我国是一个统一的国家，不是实行邦联制的国家，国有资产要与国体、政体相适应。,支持“分级所有”的观点主要有： 国有资产管理体制要与财政体制相适应，目前实行的是分级财政体制，与之相适应，国有资产也应实行分级所有； 不能离开具体国情，我国幅员辽阔，国有企业数量很多，不实行分级所有，不利于管理； 分级的政权要有分级的财产所有权相配套； 要考虑两个积极性的问题，大一统的产权体制不利于调动地方的积极性；,支持“分级所有”的观点主要有： 加强中央集中控制不能仅靠资产所有权来解决，可以通过财政、金融、行政等手段来解决； 现实状况就有许多建设项目是中央、地方联合

15、投资，在这些企业中客观上已存在中央产权与地方产权，因此，分级所有不是规定不规定，而是市场经济发展的客观必然； 如果规定凡属政府投资形成的资产都属于中央政府统一所有，那么就要研究一大批由乡镇政府投资建立的乡镇企业资产是否也应纳入国有资产； 从国外大多数情况看，均存在分级所有状况，即同时存在归属中央政府的国有企业与归属地方政府的公营企业。,博弈的结果：分级代表 地方政府成为了“出资人代表”，享有出资者的权益，即享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，这些权利与所有者的权利基本趋同，可以看作是“准分级所有”。 中央政府名义上保留所有权，仅仅是为了“在发生战争、严重自然灾害或者其他重大、紧

16、急情况时，可以依法统一调用、处置企业国有资产”。,“分级代表”解决了国有资产的出资人代表的问题 ，但是，如何“分级”？即确定国务院与地方政府之间代表的范围与界限。 根据国资法第四条规定，“国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。” 由国务院履行出资人职责的国有企业，我们称之为“中央国有企业”，或简称“央企”；由地方政府履行出资人职责的国有企业，称“地方国有企业”，简称“省属”“市属”企业。,央企 2003年，国务院国资委代表中央政府接管了196家中央企业，这些企业的80%的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械行业，实现的利润占全国16万家国有企业利润的64。经过几年的调整与优化，目前国资委所属的央企户数由196家调整减少到136家。除些之外，中央企业还包括80个中央部门所属的国有及国有控股企业，以及资产规模庞大的金融机构。,