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1、- 1 -天津滨海新区 土地使用制度改革与土地资源综合利用创新郝寿义（天津滨海综合发展研究院院长、南开大学教授、博士生导师）按照国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见（国发200620 号）对滨海新区开发开放的功能定位，滨海新区成为继深圳经济特区、浦东新区之后，又一带动区域发展的新的经济增长极，承担着先行先试重大改革事项，探索区域发展新模式的重任。为此天津市制定了天津滨海新区综合配套改革试验总体方案，其中重点指出，通过滨海新区的土地管理改革为推进滨海新区开放开发提供资源保障，为全国土地管理改革提供经验和示范。围绕国家对滨海新区的战略定位和滨海新区自身的发展特点，滨海新区在国土资源部的
2、大力支持和指导下，进行了土地使用制度改革和土地资源综合利用创新的探索。 一、滨海新区土地使用制度改革的任务、目标和主要内容 1、 、滨滨海新区海新区发发展的主要特点展的主要特点（ （1） ） 功功能能区区高高度度集集聚聚在滨海新区 2270 平方公里的辖区面积里,集聚着天津港（100 平方公里）、天津经济技术开发区（48 平方公里）、天津港保税区（195.63 平方公里）- 2 -、天津东疆保税港区（30 平方公里）、中新天津生态城（30 平方公里）、滨海高新技术产业开发区（32.5 平方公里）、中心商业商务区（10 平方公里）、滨海旅游区（120 平方公里），临空产业区（102 平方公里）、
3、临港产业区（150平方公里）、南港工业区（80 平方公里）等功能区，总规划面积将近 1000 平方公里，占到新区总面积的一半。以功能区为载体，以产业区分为特色，滨海新区打破行政区划，在现有产业资源的基础上，着重打造了电子信息、航空航天、石油化工、装备制造和高新技术等优势产业集群，构造了滨海新区未来 10-20 年发展的核心力量。这些功能区虽然所属级别不同、开发主体不同、产业侧重不同、发展阶段不同，但是在滨海新区开发开放的大背景下都有着高速发展、高速扩张的特点。如滨海高新技术产业开发区滨海科技园虽然现在仍在基础设施建设阶段，其今年的固定资产投资将在去年 24 亿的基础上增加一倍达到 50 亿元，
4、同时将建设面积扩展为全区域。按照规划，到 2010 年一期建- 3 -设完成时，滨海高新区将聚集国内外研发机构 300 家，孵化企业 700 至800 家，聚集海内外研发人才 1 万人，初步构建起国际一流的产业公共服务平台。（ （2） ）工工业业化化和和城城市市化化快快速速发发展展滨海新区依托自身良好的工业基础和对开发开放政策的创造性把握，工业发展迅猛，竞争优势凸显，对地区经济的贡献日益显著。地区生产总值从 2002 年 820.52 亿元持续以每年 20%以上的速度增长，截至 2008 年已达 3102.24 亿元。 （见下图）其中，工业增加值从 2004 年的 83233 亿元，在短短三年
5、时间里跃升了一倍，在 2007 年达到 1604.37 亿元。0500100015002000250030003500200020022004200620082010滨海新区GDP （单位：亿元）同时，自 2003 年以来，滨海新区的工业总产值以每年 30%的速度直线增加，从 2133.21 亿元迅速发展到 2008 年的 7616 亿元。 （见下图）010002000300040005000600070008000200020012002200320042005200620072008滨海新区工业总产值（单位： 亿元）- 4 -而在未来相当长的时间里，随空客 A320 列飞机、维斯塔斯风力发
6、电、新一代运载火箭、百万吨乙烯炼化一体化、300 万吨造船、中兴通讯北方基地等一批大项目的陆续开工上马，以及持续占有优势的劳动成本、劳动产出、投资回报率等因素和日益完善的制造业体系，工业产业还将进一步集聚，滨海新区大工业快速发展的态势还将继续保持。随着经济的快速发展，滨海新区的人口呈现出外来常住人口迅猛增加,农业户籍人口逐步减少的特点。其中，常住人口在 1995 到 2005 的十年间增长了 32 万，但是从 2005 到 2008 的三年间就增长了 62 万，在 2008年达到 202 万人。同时农业人口从 1995 年的 30 万逐年减少，到 2007 年达到 25 万。因此,滨海新区的城
7、市化水平也迅速提高,从 1995 年的 70%,增长了 15 个百分点,到 2007 年达到 85%，是天津市除市内六区外城市化发展最快的地区。而依据滨海新区的总体规划,至 2020 年,滨海新区常住人口规模将达 300 万人左右,其中城镇人口 290 万人,城市化率将达到 97%以- 5 -上。 （见下图）0%20%40%60%80%100%120%1995200020072020滨海新区城市化率2、滨滨海新区开海新区开发发开放面开放面临临的土地的土地问题问题 （ （1）工）工业业快速快速发发展展对对建建设设用地的大量需求用地的大量需求与滨海新区日新月异的工业化城市化发展相比，滨海新区承载城
8、市功能和用于园区开发的城镇建设用地较少，仅为 360 平方公里，不到总面积的 20%。2006 年国务院批准天津市城市总体规划，确定滨海新区2020 年城镇建设用地规模为 510 平方公里。随着滨海新区上升为国家战略和加快开发开放，这一指标明显偏小，根据滨海新区城市总体规划修编的最新成果，2020 年城镇建设用地规模将达到一千多平方公里，存在巨大的差距。由于建设用地指标的制约，影响了项目引进和功能区开发，这是滨海新区进一步开发开放面临的突出问题。（ （2）城市化快速）城市化快速发发展展过过程中程中对农对农民利益的保障民利益的保障在对建设用地需要日益增长的同时，滨海新区还存在着大量低效率使用的土
9、地资源，虽然从长远来看是保障新区未来发展的重要资源，但是受行政区划、行业限制，目前尚未得到有效利用。滨海新区可供开发利用的盐碱荒地有 1214 平方公里，其中有 364 平方公里的盐田，位于城市核- 6 -心区，平均产出每平方米不足 1.50 元；同时，农用地盐渍化严重，不适宜继续作为耕地的面积约 108 平方公里，占耕地总量的 35%，且不同程度的存在闲置撂荒、非法取土等问题；宅基地人均面积较大,为 171.5 平方米，高出国家规定的 150 平方米农村居民点用地最高标准 21.5 平方米。 在保护耕地、依法实施的前提下，农用地的征转依然是目前滨海新区解决城市建设用地需求的重要方式。虽然城市
10、化的加速使滨海新区核心区周边的农民已大多进入城市打工,但手中的土地依然是农民所掌握的核心资源。如何征转农地的同时不以牺牲农民利益为代价,保护好农民正当权益和长远生计;而且使农民以其手中的土地为中心,在快速工业化和城市化的进程中分享成果、获益增收，这是滨海新区必须要解决的任务。3、土地使用制度改革和土地、土地使用制度改革和土地资资源源综综合利用的目合利用的目标标任任务务和主要内容和主要内容基本目标是：用新思路、新体制、新机制，创新土地管理方式，建立以用途管制为核心、与社会主义市场经济体制相适应、城乡统一的土地市场体系和土地管理制度。主要任务是：创新土地利用规划计划管理和耕地保护模式，改革农用地转
11、用和土地征收审批制度，建立征地补偿和被征地农民安置新机制，改革集体建设用地土地使用制度和土地收益分配使用管理制度，通过先行先试，既为推进滨海新区开放开发提供资源保障，又为全国土地管理改革提供经验和示范。主要内容是：创新土地利用规划计划管理和耕地保护模式；改革农用地转用和土地征收审批制度；建立征地补偿和被征地农民安置新机制；改- 7 -革集体建设用地土地使用制度；改革土地收益分配使用管理制度。二、 创新滨海新区土地利用管理方式，为滨海新区开发开放提供资源保障1、创创新土地利用新土地利用规规划管理，探索划管理，探索“三三规规合一合一”以中新天津生态城为试点，探索实施“三规合一”,将“城市总体规划、
12、环境保护规划、土地利用规划”，在规划内容、规划编制和规划实施与监管等方面进行综合协调，在规划目标、规划时序、基础数据和空间布局等方面建立统一平台，最终形成“一图三规划”的管理模式，有利于使生态环境、土地等资源合理分配、科学布局，使经济社会发展的多元化目标统筹兼顾、和谐统一。2、创创新土地利用新土地利用计计划管理和耕地保划管理和耕地保护护模式模式为适应滨海新区开发开放初期建设项目多、用地需求大的特点，实行“前期适当集中，后期相应调减”的计划安排。国土资源部 2008 年已按照这种方式为滨海新区追加新增建设用地计划指标 1500 公顷，保障了重点功能区及有关重点基础设施项目用地指标。同时，变指标分
13、配为额度调控的方法，从根本上避免了闲置土地现象的发生。同时开发利用滩涂资源，保护耕地。滨海新区所属海域沿线具有天然淤积的属性，比较适合填海造陆。目前规划中的海滨休闲旅游区、临港工业区、东疆保税港区和南港工业区等区域都将大量进行填海造陆。国家海洋局在此方面也给予了大力支持，特别是 2009 年出台的关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务保障工作的通知（国海发200829 号），较好解决了海域使用审批周期长与海洋开发进度之间的矛盾，为临港工- 8 -业区、临港产业区和滨海新城等重大用海项目的建设争取空间和时间。3、改革、改革农农用地用地转转用和土地征收用和土地征收审审批制度批制度本着“试点先行
14、，逐步推开”的原则，试行“征转分离”，即土地征收和农用地转用相对分离的土地转用征收制度。按照统一规划先行征收集体土地，形成政府土地储备，既有利于保障重大工程项目的建设进度与用地供应在空间、时序上的协调，又可以提前安置农民，保障农民生活水平不降低，长远生计有保障。近期，在总结试点经验的基础上，制定出台了滨海新区土地征转分离实施方案，以进一步规范其运作。4、建立征地、建立征地补偿补偿和被征地和被征地农农民安置新机制民安置新机制将保障农民权益作为土地价格形成因素，把被征地农民社会保障费用纳入征地区片综合地价，在具体安置上，初步提出了货币补偿、住宅还迁、社保安置、经营用房安置、培训就业等多种安置模式，
15、开展留地安置、集体建设用地土地使用权入股、土地股份合作等多种征地安置模式试点，5、 、改革集体建改革集体建设设用地使用制度，推用地使用制度，推进进城城乡乡建建设设用地增减挂用地增减挂钩钩改革改革 在国土资源部的支持下，滨海新区被列为城乡建设用地增减挂钩试点，周转指标“一次核定，集中下达”到天津市政府，由市政府确定拆旧建新项目区，编制城乡建设用地增减挂钩实施规划并组织实施。拆旧建新项目以小城镇示范项目为代表，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，将较低效产出的农村集体建设用地通过宅基地换房等方式集约使用，将增量部分转为城市建设用地，并将原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地的占
16、补平衡。按照现示范镇约 30%的宅基地用来- 9 -建造安置住宅计算，滨海新区 68.6 平方公里宅基地可通过这种方式增加建设用地 48 平方公里。6、推、推进优进优化土地利用化土地利用结结构改革构改革在优化土地利用结构方面，滨海新区着重以循环经济挖掘盐田荒地潜力，利用电水盐联产循环经济项目，将工业发电与海水淡化、节约盐田综合考虑，一举三得。以北疆电厂项目为例，由于海水淡化后排出的浓盐水盐度比海水原水高出近一倍（渤海湾表层海水盐度年平均值为 3 波美度左右），因此可以提高原盐产出效率。对生产设施进行配套改造，将海水淡化后的浓缩海水排入盐田制盐，在增加盐产量的同时，可直接节约 22.5 平方公里盐田占地；如果维持原盐产量不变，则可以节约 56 平方公里土地。 7、改革土地收益分配制度，、改革土地收益分配制度，完善土地完善土地储备储备制度改革制度改革完善土地收益基金专项管理制度，优化土地收益的支出使用结构。按照土地储备管理办法等有关规定，完善土地储备制度和市场调控机制，增强政府对土地市场的调控能力。建立滨海新区统一的土地储备机制；探索委托整理、发行土地债券等方
