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1、垃圾桶決定理論壹、前言：傳統對於決策的觀點，總認為決定之所以會被下，它往往是深思熟慮的產物，必然符合目標手段的要求，甚至應該會有完美的結果。可是自從行政學者賽蒙提出有限的理性觀點，認為：決策者受限於外在資訊之不足、個人內在理性之有限，根本不可能做出完美的決定，之後，愈來愈多人質疑：古典決策理論產出完美結果的可能性。晚近的學者，如March 、Cohen 等人，更從組織的鬆散結構性來看做決定，因此提出垃圾筒決定模式（Garbage-can model），這個名詞充滿巔覆和慫動，引起我的好奇，所以便以此題目，做為我研究的對象。貳、文獻探討與回顧：一 外文部份：（一） Cohen 、March &
2、Olsen （1972 ） 在行政科學季刊（Administrative Science Quarterly）第一次提出，文中探討處於組織化的無秩序的大專院校如何進行決策。（二）March & Olsen （1976 ）合編了曖昧和選擇在組織中（ Ambiguity and Choice in Organization）一書，其中詳細探討了非傳統層級結構組織的決策過程，以及補充原先提出的概念。（三）Padgett （1980 ）發表了經營的垃圾筒體系（Managing Garbage Can Hierarchies）一文，認為垃圾筒模式不只能有效適用於學校中，也適用在層級結構中，強調分化、集權
3、的組織裡。（四）March & Baylon （1986 ）合編了模糊和控制（Ambiguity and Command-organizational perspectives on military decision making）一書中，檢視垃圾筒模式的限制，同時也做了些修正。（五）Masuch & Lapotin（1989 ）發表超越垃圾筒：組織選擇的人工智慧模式一文，建構出以垃圾筒模 式 為 基 礎 的 組 織 決 策 的 人 工 智 慧 模 式 （ AI Model ），嘗試結合模糊選擇與層級結構下的決策方式，以彌補垃圾筒模式的不足。二 中文部份：（一）秦夢群（民77），在其教育行政
4、理論與應用一書中，述及Cohen 等人的垃圾筒理論，認為學校表面上雖有組織，但實際在運作上卻呈無政府狀態，因此不適用古典決策理論，校長便採用不致有大錯的垃圾筒決策模式。（二）王可、楊崇明、宋專茂（民80）譯自 Thomas J. Sergiovanni & Fred D. Carver 所著之學校行政一書中，詳細介紹March 等人的垃圾筒決策模式，認為計畫並非一種非常有用的辦法，因為一方面組織和環境的性質不可預測，另一方面人的決策的合理性也十分有限。決策被比作是一個淤積組織中各種問題的垃圾筒，解決的辦法也在這筒裡產生。（三）郭建志（民83），在研習資訊雙月刊第十一卷第五期中刊載垃圾筒理論及其
5、對學校決策之啟示一文中除論及：學校組織不適用古典理性決策的原因、垃圾筒理論的基本概念外，還提出垃圾筒理論對學校行政決策的啟示：維持非正式的資訊網路。決策者應該要管理決策前提，而非結果。運用互相矛盾的思考和行動方式。在不確定情境下，應利用較有把握的技術方法。雖然學校中充滿了無數模糊，但若沒有行動，一切都是假的。參、決定的意義：從政治學的觀點來看，決定和決策二者關係非常密切，主要乃是因為決定理論的發展，可作為決策的基礎。學者黃昆輝（民64）認為：做決定泛指教育行政人員對於各種行政問題的處理方法或途徑所為的裁決而言；決策則指訂定教育行政組織的政策而言。做決定 所包括的範圍至為廣闊，實則包含了 決策，
6、而決策僅是決定的一種。茲分析各家學者對決定的定義如下：一 在許多可行的變通方案中，做一種有意義的抉擇。如：Alvar Elbing(1978)、 Harold Ofstad(1961)、 黃學亮（民68）、魏鏞（民 67）等人提出。二 做決定不僅包含可行變通方案中抉擇的主要行動，它更 是 整 個 問 題 解 決 的 過 程 。 如 ： Herbert A.Simon(1960)、Leonard Sayles(1964)等人所提出。三 吳清基（民 73）：具有相對權責的個體或組織，在面臨問題解決或行為抉擇之際，依據一定的價值標準或目的的期待，從許多不同的可行變通方案，以期求獲致理想有效的問題解決
7、結果的行動過程。肆、在垃圾筒理論前的各種決策模式簡介：一 古典的模式：一個樂觀的策略。（一）代表人物：Frederick Winslow Taylor(1947) 、John Dewey(1910) （二）基本理論：古典的決策模式的基本假定是：決定是一完全合理的； 決定者使用一最可能的方法，去達成目標；其結果是完美的。（三）主要特徵：確定問題。建立目標和目的。尋找可能的作法。分析可能造成的後果。在目標目的之下， 評估所有可能的選擇。選取最佳的選擇。這決定是可實行、可評估的。二 行政的模式：一個滿意的策略。（一）代表人物：Herbert Simon(1974)、Litchfield(1956)
8、（二）基本理論：決定者做決定時，受限於現有的知識、資源和訊息， 不可能做出完美、合理的決定，因此只能視其結果是否令人滿意？（三）主要特徵：目標常設定，再產生可選擇的方案。做決定是一個目標手段的分析；決定的歷程是一行動環；目的有時會因結果分析而改變。檢驗一個好的決定在於：手段目的的達成是否令人滿意？致力於問題的探索，直到合理的方案被確定。依賴理論和經驗。三 漸進的模式：一個不斷有限制的比較之策略。（ 一 ） 代 表 人 物 ： Charles Lindblom (1959)、braybrook(1963)、Cohen(1979)、Grandori(1984) （二）基本理論：決定者做決定時，受限
9、於現有的知識、資源和訊息， 不可能做出完美、滿意的決定，因此只有不斷地比較，找出最符合現狀的方案。（三）主要特徵：目標設定和產生方案，經常是同時發生的，所以手段目的的分析並不恰當。好的決定在於：做決定者能同意那些為目標所忽視的作法。許多的方案和結果在考慮後會被放棄，只留下一個符合當前的作法。分析同樣受限於現存狀況和計畫方案之間的差異。作法是避開理論， 採用不斷地比較具體、實際的選擇方案。四 混合掃描模式：一個適應的策略。（一）代表人物：Amitai Etzioni(1967)、Wiseman(1979)、Thomas(1984) （二）基本理論：本模式是行政模式和漸進模式的綜合體，強調適應的策
10、略，如採用拖延、因循、閃避問題、兩面決定等技術，以彌補現有的知識不足。（三）主要特徵：較廣的組織政策給與指引，去試驗增加的決定。好的決定有滿意的結果，且與組織政策是一致的。在封閉的問題中， 想要找尋可行的方案，是有限的。現有的知識雖不足，但分析是必要的。理論、 經驗和不斷的比較， 常一起使用。以上四者，關心的焦點都在行政者個人本身所做的決定，而垃圾筒理論提供我們一個新的視野，它將決定提升至組織決定的層次，這是一個複合、 多元的組織決定，常表現在鬆散的組織結構中。伍、垃圾筒理論的基本概念：一 理論的緣起：古典行政理論重視人類團體組成的次序和邏輯，並認為決策的過程本身，即是理性行為的高度發揮。以這
11、樣的邏輯觀點，發展出許多執行的技術，如：成本利益 分 析 （ Cost-benefit Analysis ） 、 目 標 管 理 術（ Management by Objectives） 、 計 畫 預 算 系 統（Planning Programming Budgeting Systems）等。這些技術最大的特點在於：（一）對於團體目標的界定極為詳盡，並使其中的過程可以量化或測量。（二）對於成本和利益間，做了明確的分析，以確定計畫本身的最高效率。（三）採用理性分析：完成目標所須的各個步驟，並隨時進行評鑑，以確保效率。但是上述的技術應用在教育上，並未能發揮預期的效果，學者們逐漸發現：學校並非古典行政決定理論中的理想組織，它反而是一種組織的無政府狀態（Organized Anarachies） ；決策的行為，好像只是在一個裝有一堆鬆散結構意見的垃圾筒中，隨便抽取完成。因此稱為垃圾筒決定模式。
