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1、主体功能分区下农地发展权 补偿的合理性及意义分析 任艳胜 徐唐奇 华中农业大学土地管理学院报告提纲研究背景 主体功能分区下农 地发展权补偿主体功能分区下农 地发展权补偿的 合理性研究 主体功能分区下农 地发展权补偿的 意义分析研究背景 由于我国地区之间的自然 条件和社会经济发展水平 的差异十分明显，注定了 我国必须实行非均衡发展 战略。 我国“十一五”规划 纲要首次提出要根 据资源环境承载力 、现有开发密度和 发展潜力，将国土 空间划分为优化开 发、重点开发、限 制开发和禁止开发 四类主体功能区。 不同功能区有不同 的发展方向，实行 不同的发展战略。在一些生态比 较脆弱的地区就 要特别注意经济
2、 发展、土地开发 利用与环境保护 之间的协调从而实现社会从而实现社会 经济的可持续发展经济的可持续发展 。各个功能区不同发 展战略的实施，必然要 求实行差别化的农地转 用和土地开发利用政策 ，势必造成各区土地开 发利用不均衡，从而就 会使得限制、禁止开发 区内农地产权主体的土 地开发活动受到不同程 度的限制，从而就要遭 受不同程度的收益损失 ，这符合德国学者奥托 梅耶（Otto Mayer）所 提出的特别牺牲说，理 应得到一定补偿。江汉平原粮油主产区主体功能分区本质上就是以政府为主导跨区域 配置发展权，提高土地资源空间利用效率的举措。国内探讨土地发展权用于主体功能分区补偿等 方面的研究基本处于
3、探索阶段。在国外，土地发展权补偿研究主要集中在如何 在效率与公平原则下确定分区补偿水平、不同补偿 所带来的影响、发展权补偿具体运作等方面（ Richard，1975；Leslie，1976；James，1983） ，具有较丰富的理论和实践经验，对我国当前实际 具有一定借鉴意义。 主体功能分区的实质是什么？因此，以土地发展权作为 研究的切入点，开展基于主 体功能分区的农地发展受限 补偿研究，对于完善中国农 地产权体系，从理论及实践 上拓展土地发展权研究领域 ，维护农地所有者和使用者 的权益，实现社会发展的公 平与效率，更好地保护农地 资源，增强分区规划政策的 现实操作性，具有十分重要 的理论及现
4、实意义。1 主体功能分区下农地发展权补偿1.1 补偿实质什么是土地发展权？ 农地发展权土地发展权独立于土地所有权，归属于农民集体所 有，其价格可通过意愿调查法、特征价格法等方法进 行估算。作为一种新型的价值补偿方式，主体功能区发展权 补偿就是根据管制区域内土地开发的受限程度，综合 采用经济、法律等政府或市场手段对区内发展权拥有 者予以补偿。实质上就是对功能区内产权拥有者及使 用者的土地资源稀缺性的经济价值补偿、土地开发受 限的产权价值补偿。 1.2补偿主体、对象 主体 ：各级政府 对象：保护型功能区（限制、禁止开发区）土 地产权人 1.3 补偿的原则：政府主导的原则公平合理的原则综合协调的原则
5、 1.3 补偿标准及补偿机制设计 补偿标准：限制、禁止开发区内受管制的农地发展 权价值 补偿机制：政府主导的公共财政转移支付 2 主体功能分区下农地发展权补偿的合理性研究 2.1 法经济学分析 根据德国学者奥托梅耶（Otto Mayer）提出的特别 牺牲理论，当政府对财产的征用或限制超出这些内 在、社会的限制时，才产生补偿问题。对行使所有 权的内在社会限制造成的负担只落到某个公民头上 ，它就变成了一种特殊的牺牲，必须进行补偿。 美国私人财产的宪法修正草案中规定，在一定法律 准则下，当涉及到政府行为降低农户产权的允许开 发量、私人空间利用的限制、消除成为私人产权途 径等情况时，如果所有者损失比例
6、超过了“基本经济 损失”的标准，应由政府给予受损者补偿。 我国宪法及其他相关法律法规使公有财产与 私有财产具有平等的法律地位。我国主体功能分区在限制、禁止开发区内设 立农田保护区、自然保护区以及森林公园、生态 湿地保护区等，限制或禁止土地资源开发(主要是 限制或禁止农地资源向城市建设用地的流转)，这 已经构成了特别牺牲要件，被限制区内土地资源 充分开发受到功能分区管制，产权人承受了管制 所导致的土地产权价值损失，使得农民集体所有 的土地发展权权益受到限制，构成了对公民财产 权利的特别侵害，应适用宪法及有关补偿条款补 偿农民集体的农地发展权权益，保证公民财产利 益的完整实现。 2.2 从公平效率
7、理论出发研究 n n福利经济学要求依福利经济学要求依 据公平效率兼顾原则据公平效率兼顾原则 ，以全体社会成员福，以全体社会成员福 利最大化为目标来考利最大化为目标来考 察经济、社会和环境察经济、社会和环境 发展变化的绩效。做发展变化的绩效。做 到公平与效率的一致到公平与效率的一致 性远大于对立性是我性远大于对立性是我 国处理两者关系的基国处理两者关系的基 本价值判断。本价值判断。效率公平主体功能分区在限制、禁止开发区内采取严格的 土地用途管制，受限区域内所有者的农地发展权权 益受到侵害，这涉及到“公平”问题。为了保证土地 使用管制的政策效果，保护产权人权益，应通过政 府补偿来调节收益分配机制，
8、对利益受损者给予补 偿是其中重要的手段之一。根据帕累托补偿原则，在限制、禁止开发区内 ，政府通过补偿受限者土地价值及其他税费优惠保 证农户的农地发展权侵害受到公平补偿，加快分区 规划顺利实施，支持优化、重点开发区经济发展效 率的提升，保护整个区域生态环境，并为全体功能 区实现整体发展创造了条件，最终必然使得全体民 众所获收益要远大于政府给予限制、禁止开发区内 农户的农地发展权价值补偿帕累托改进 2.3 从国外土地分区和农地发展权转移分析在国外，政府划分的功能区主要包括落后区域、 萧条区域、膨胀区域、重点开发型区域及保护类区域 五种类型（袁朱，2007）。美国分区发展中涉及到的 土地开发等问题主
9、要通过市场机制来加以解决，如发 展权购买、发展权转移等政策工具。农地发展权转移要在发展权释放区与接收区之间 建立稳定的发展权供需市场（Patricia.，2006），前 者是欠开发的落后地区，具有较大土地开发容积率但 资金不足；后者近似于重点开发区，用资金购买欠开 发区域的发展权实现本地的发展。我国的主体功能区大体可分两种类型：发展型 区域（包括优化、重点开发区）和保护型区域（如 限制、禁止开发区）。发展型区域类似于接受区（ 偏重开发型），可利用资金、技术等优势提高农地 开发强度，更大程度上实现区内配置的农地发展权 的价值，为全体功能区的协调发展提供资金支持， 而保护型区域则类似于释放区（较落
10、后），可以保 护农地开阔空间、维护民众生态环境，通过发展型 区域或各级政府的财政转移补偿区内农地发展权损 失，最终保护农地及生态环境、有效解决土地分区 控制带给部分所有者的不公平问题，实现全社会的 协调、稳定与可持续发展。 3 主体功能分区下农地发展权补偿的意义 分析（1）有助于推动土地发展权设置，完善中国 农地产权结构体系（2）维护农地产权人权益，保障主体功能分 区顺利实施（3）有利于保护农地，改革我国现有土地管 理模式结论与讨论结论：l对农地发展权进行补偿是合理的也是必要 的；l农地发展权补偿对于主体功能分区规划的 实施、维护农（集体）的合法权益、实现 社会公平、完善土地制度都具有十分重要 的意义。 讨论我们的研究是基于现有中国土地产权体系基本不 变、发展权归农民集体所有的背景下展开的，随 着经济的发展，农地发展权制度设计以及主体功 能区的划分也会不断发生调整，分区下市地发展 权补偿问题如何解决，实践中不同区域主体之间 补偿比例如何分割，现有补偿标准是否达到帕雷 托最优（未考虑开发带来的外部性）等问题都值 得我们进一步研究。 感谢
