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1、浅谈建立国家公务人员财产申报制度近几年来，随着反腐败斗争的不断深入，建立公务人员财产申报制度已成为社会各界议论的焦点。特别是新疆阿勒泰地区和浙江慈溪等地试行官员财产申报制度后，更成为全国新闻媒体追踪报道的热点。公务人员财产申报制度，早已在许多国家建立起来，并被证明是有效规范公务人员行为的一项基本制度和反腐败的“利器”。我国尚未建立真正意义上的财产申报制度，目前实行的政策性措施缺陷明显。要使反腐败斗争在现有基础上出现突破，建立财产申报制度势在必行。本文对国外实行的财产申报制度的情况作简要介绍，并就我国实行财产申报制度提出几点合理建议。一、国外财产申报制度的基本特点财产申报制度起源于 18 世纪瑞
2、典，1883 年被英国议会采用后，便逐渐风行于各发达国家，东亚各国在完成现代化转型之后，也多予仿效。迄今为止，英国、美国、墨西哥、巴西、哥伦比亚、法国、德国、意大利、匈牙利、俄罗斯、哈萨克斯坦、波兰、罗马尼亚、保加利亚、阿根廷、智利、埃及、乌干达、尼日利亚、澳大利亚、新加坡、韩国、泰国、日本、印度、巴基斯坦、斯里兰卡、菲律宾等 90 余个国家以及中国台湾、香港地区都确立了此种制度。国外财产申报制度的基本内容是：通过法律规定，国家公职人员在任职期间必须如实申报自己的财产状况及其变化情况，如果发现公职人员的财产状况明显超过其合法收人，对不能说明来源的，要给予法律追究。其基本特点：1、申报主体明确。
3、各国法律划定的申报范围有宽有窄，如俄罗斯、新加坡等国对公职人员不分级别，一律要求实行财产申报；而美国、法国等国则规定必须是法定的某种级别或等级以上的公职人员才必须进行财产申报，如韩国为4 级以上的公务员，墨西哥为政府机构的部门负责人。与此同时，大多数国家都规定，申报人不仅要申报本人的财产，还要申报配偶和直系亲属的财产。2、申报内容明确。财产申报主要包括动产、不动产、有价证券、债权、债务、礼品馈赠、招待费以及可能与公职发生冲突的利益等。美国规定财产申报的内容不仅包括劳务所得、投资收益，而且包括买卖交易情况、接受的赠与和赔偿以及债务和受雇职位的情况，而韩国甚至要求申报人说明财产取得的具体日期及经过
4、。只要属于财产或与财产有关，都不遗漏；但有的明确规定要达到相当的数额(如韩国对现金、存款和有价证券及债权、债务有 IOOO 万元的申报起点；对金银、宝石、古董和艺术品有 500 万元的起点。巴基斯坦对珠宝饰物要求总价值在 10000 卢比以上才申报。3、申报时间明确。各国对申报的时间都有明确规定，一般设初任申报、日常申报和离职申报三种制度。初任申报，即公职人员在出任后的一定日期内(如新加坡和巴基斯坦为到职时，韩国为任职后一个月内)就其现有的财产状况进行申报。日常申报，指任职后在国家法定的申报日期(如墨西哥为每年的 5 月，俄罗斯为不晚于第二年的 4 月 1 日)进行申报，也有的是财产状况发生变
5、动时一定期限内申报。离职申报，是指公职人员或者因特定职务任期届满，或者不再从事国家公务活动，或者因年龄等原因而离退休时，必须申报其全部财产(法国为离职时或期满前，埃及为离职后 2 个月内)。4、受理与审查机关明确。有两种设置模式：一种是受理机关与审查机关相结合的模式，这也是大多数国家普遍采用的模式，受理机关同时肩负着对申报材料的审查职责；另一种是受理与审查机关相分离的模式，其典型代表是韩国，其财产申报的受理机关是国家机关的内部各专门部门，而审查机关则是公职人员道德委员会。至于申报材料的公开与否，各国立法采取了不同的态度。有的采取公开原则，所有申报材料都可供人查阅，如韩国等；有的采取有限制的公开
6、原则，查阅者需办理相关登记手续才可以查阅，如美国、俄罗斯等；有的采取保密原则，申报资料只由接受申报的机构掌握，不公开公布，不允许查阅，如新加坡、泰国等。6、惩罚措施明确。各国都规定了强有力的监督、惩罚手段，除对违反者规定了相应的纪律、行政处分外，还规定了严厉的刑罚制裁措施。如对不予申报和不如实申报的，包括任命的生效暂缓，没收未报或少报的财产，永久剥夺担任公职的资格以及视情节的轻重给予行政处分和刑事处罚等。美国对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，司法部可对当事人提出民事诉讼，法院可判处万美元以下的罚款；对故意提供虚假信息的人，更可提起刑事诉讼，判处最高万美元的罚款或年监禁。二、当前我国财产申
7、报制度方面的主要缺陷上个世纪八九十年代，全国人大已将财产申报法纳入立法规划，但至今未出台相关法律法规。与此同时，从 1995 年起，中央先后印发了关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定（简称收入申报规定）、关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）（简称报告财产规定），初步确立了我国财产申报制度的基本框架，在一定程度上增强了国家公务人员家庭财产的透明度，强化了对县处级以上领导干部的经常性监督。但我国现行的财产申报制度存在以下明显缺陷：1、财产申报主体涵盖不全面。收入申报规定所指的申报主体只包括党政机关、审判机关、检察机关、社会团体、事业单位县（处）级以上领导干部，以及国有大、中型企
8、业的负责人，而不包括县（处）级以下领导干部和军事机关的领导干部。报告财产规定所指的是省部级领导干部，不包括副国级以上和地厅级以下的领导干部。这两个规定的申报主体与我国刑法关于国家工作人员的规定，以及可能涉嫌巨额财产来源不明罪的主体范围不一致，严重影响法律的约束力。2、财产申报范围不完整。收入申报规定列举的需申报的收入主要包括工资、奖金津贴、劳务所得和承包、承租经营所得这四项，然而，这些收入只能反映官员公开的合法经济收入情况，无法反映其真实的财产增量，更无法监控官员的灰色和黑色收入情况。收入申报规定申报的只是申报主体个人的部分收入，而非全部收入，更非申报主体的整个家庭财产状况。而且，申报收入与申
9、报财产所能反映的问题不尽一致。申报收入固然可以在一个层面反映领导干部的经济收入情况，对于防止腐败起一定的作用，但还远远不够，必须把所有财产纳入申报才有实际意义。3、财产申报类型不合理。收入申报规定所设计的只是一年申报两次、半年申报一次的日常申报制度。仅仅规定日常申报，而不规定初任申报和离职申报，就无法将申报主体的财产状况自始至终置于监督之下。财产申报类型的单一化，不利于职务犯罪预防工作的开展。报告财产规定要求省部级领导干部报告家庭财产每两年由各单位组织一次，时间间隔太长，因为在市场经济条件下，领导干部的财产变动很快，有可能造成财产的漏报。4、财产申报内容不公开。从实践情况看，自从实行收入申报制
10、度以来，由于收入申报的情况是不公开的，纪检监察机关查处的领导干部经济案件中，通过收入申报而获得的线索甚少，根本不可能得到社会公众的监督，而很多领导干部的腐败案例表现在为其亲属子女谋取非法所得。可以说单纯的非公开的收入申报制度，实际上很难全面确切地了解和把握领导干部的经济状况。5、申报机构受理监管不力。收入申报规定授权申报人所属各单位组织部门、人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并按照干部管理权限将申报材料送相应的上级组织、人事部门备案。组织人事部门一般只对干部的工资性收入进行登记，对工资以外的其他收入和财产，由于缺乏相应的职权和手段，监督难以落实，难以真正承担起财产申报登记的稽核职能。而负
11、有监督检查职能的党的纪检机关和行政监察部门并不受理申报，只对执行情况进行监督检查，极大地降低了财产申报制度应有的作用。6、财产申报法律地位不明确。现行的关于财产申报的两个规定，在性质上都属于政策性文件而非规范性法律文件，这不仅影响了公众对该制度的知晓程度和监督程度，也缺乏相应的法律权威性。对违反规定拒不申报和在申报时隐瞒收入的，仅被视为违反党纪政纪，只受党纪政纪处分，而不是受法律追究，没有刑事责任的规定，从而使这个制度缺乏严肃的法律惩罚性。三、对我国实施财产申报制度的几点建议中共中央颁布的建立健全惩治和预防腐败体系 20082012 年工作规划，进一步明确了当前和今后一个时期惩治和预防腐败的工
12、作重点，作出了教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六项工作整体推进的工作部署，而制度建设更具有全局性、根本性、长期性、稳定性特点，加快具有中国特色的公务人员财产申报制度建设已刻不容缓。对此，提出以下建议：1、进一步宣传建立公务人员财产申报制度的重大意义。要求国家公职人员进行财产申报是国际惯例，更是领导干部保持清正廉洁的必要措施，也是从源头上铲除滋生腐败土壤的一项关键性制度。但是，在我国公务人员中实行财产申报制度，毕竟是一项开创性工作，涉及面宽，政策性强，工作量大，而且会遇到“维护隐私论”、 “监督无效论”、 “成本过高论”、 “条件不具备论”、 “损害稳定论”等各种不良倾向的干扰和阻碍。因此，要
13、进一步加大宣传教育力度，引导国家广大公务人员，尤其是担任各级领导职务的人员，充分认识到在我国建立财产申报制度，是国家加强廉政建设的不可或缺的措施，有助于增强人民群众对执政党和政府的信任，增强党和政府的凝聚力、战斗力、公信力；有助于更新传统意识形态，切实保护个人合法财产；有助于规范对领导干部的经济监督，确保公务员队伍的纯洁；有助于各级公务人员发挥示范作用，促进全社会形成风清气正良好氛围。通过教育引导，积极有效化解各级公务人员消极甚至抵触情绪，真正实现“要我申报，到我要申报”的转变。2、进一步扩大财产申报的主体范围。为了保证法律体系内部的统一性，从理论上讲，财产申报的主体应当包括所有的国家工作人员
14、。但是，考虑到我国的现实国情，如果申报财产的主体和国家工作人员的范围完全吻合，财产申报的人员牵涉面太广，反而不利于监督机关在现阶段集中力量抓好反腐倡廉建设。因此，笔者认为，可以分阶段、分步骤地推进，逐渐扩大财产申报的主体范围，现阶段将其界定在担任领导实职的国家工作人员范围内较为适宜。在担任一定领导职务的国家公务人员中全面实行财产申报制度的基础上，加快国家公务员财产申报法的制定，逐步扩大财产申报主体范围，以解决现行规定法律地位不明的问题。3、进一步明确需申报的财产范围。在当前财产性收入日益增多、收入来源多元化的情况下，申报者所申报的财产，必须能全面、准确地反映申报主体的财产状况，而不能仅仅限于收
15、入部分。需申报的财产应包括：（1）人民币现金、存款；（2）外币现金、存款；（3）有价证券，包括人民币和外币；（4）债权，债务；（5）私有房产；（6）贵重物品；（7）名人字画、古董；（8）投资、股份；（9）土地使用权；（10）私有交通工具；（11）遗产与馈赠；（12）本人认为应当报告的其他财产。上述财产应包括申报主体及其配偶和未成年子女等共同生活的其他家庭成员所属的财产。4、合理增加财产申报的种类。为全面规范和监督公务人员的财产状况，笔者认为，我国不仅应增加初任申报、年度申报、离职申报，还应增加退职后申报，使公务人员的财产状况始终处于有效的监督之下。申报主体在任职前，要向相应机关申报其个人和家庭
16、的所有财产；任职中，要随时申报个人和家庭增加的财产；离职时，要接受审计，说明其现有的一切财产的来源；离退休后，为了防止事后受贿等行为的发生，当事人应在离退休后一定期限内继续接受监督。这样，不仅会使腐败官员难以逃脱法律制裁，而且能对其他官员产生巨大的威慑作用，促使其不敢腐败。此外，就申报的形式而言，应广泛利用现代技术为财产申报制度的有效实施提供有利条件。目前，越来越多的国家将网络和信息技术运用于政府的行政管理活动中，既提高效率，又降低了运行成本，还可以减少人为操作上的失误。我国由于公务人员队伍的庞大，牵涉面极其广泛，在全面推行财产申报制度的情况下，更应该考虑利用这一技术，逐步形成网络化。5、明确财产申报的受理和审查机构。财产申报制度推行的关键在于管理与监督。组织人事部门与纪检监察机关共同合作对财产申报进行监管。为了加强财产申报工作，建议组织人事部门单设机构，按照人员级别和管理权限，受理全部的初任申报、年度申报以及离任申报。由组织人事部门承担申报受理，由纪检监察机关承担申报审查，不但与他们各自原有的
