农业土地政策

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1、一、农业土地政策的演变及评 价（一）从“耕者有其田”到农村土地集体所有制 1，农村土地改革：建立“耕者有其田”的农民土地所有制1950年，中央人民政府正式公布中华人民共和国土地改革法， 规定了土地改革的基本内容是：没收地主的土地分给无地少地的农民 ，把封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制。到1952年底， 除西藏等少数地区外，土地改革在全国农村基本完成，全国大约有3亿 多无地和少地的农民分得了大约7亿亩土地和其他生产资料。初步建立 了“耕者有其田”的农民土地所有制。 2，农业合作社：土地集体所有制的建立农业合作社的发展路径是：从初级合作社过渡到高级合作社。初级 合作社的基本组织方式为土地

2、和劳动资料由集体掌握，每个农民根据 其交给集体的土地、农具及牲畜的多少参加分红。而高级合作社的组织形式则取消了土地分红，农民私有的大牲畜、 大农具也通过折价归合作社集体所有，从而完全废除了土地私有制度 ，使土地由农民所有变为农业合作社集体所有。从1951年开始，到1952年底，全国农业互助合作组织发展到830余 万个，参加的农户达到全国总农户的40%。到1956年底，参加合作社 的农户占总农户的96.3%，其中参加高级社的达到农户总数的87.8% 基本上完成了由农民个体所有制向农村集体所有制的过渡。 3，人民公社：农村土地集体所有制的变形人民公社制度四大特点：一是把工、农、兵、学、商合在一起；

3、二 是把生产管理、生活管理、政权管理合在一起；三是“一大二公”（“大 ”指规模大；“公”指公有化程度高）；四是实行“两放、三统、一包”的 财政体制（“两放”即把国家在农村的商业、粮食、财政、银行等机关 、人员下放给公社领导和管理，这些单位的财产下放给公社使用；“ 三统”即政策的执行、计划的制定和流动资金的管理服从国家的统一 规定；“一包”即包上缴财政任务）。总的说来，高级社和人民公社是一种“恶平等”和低效率的制度，但 人民公社发挥了集体所有制集中人力、物力、财力办大事情的优越性 。（二）联产承包责任制的建立与完善 1，联产承包责任制的孕育（1978-1982）从“不许包产到户”的政策规定，过渡

4、到允许某些特殊地方可以搞“包 产到户”。 2，人民公社制的解体（1983-1984）1983年1月，中共中央当前农村经济政策的若干问题，指出家 庭联产承包责任制由于采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使 集体优越性和个人积极性同时得到发挥。1983年10月，中共中央、国务院发出关于实行政社分开建立乡政 府的通知。1983年12月15日，政社合一的人民公社被取消。至 1984年底全国基本完成设立乡政府工作，农村人民公社制度退出了历 史舞台。 3，从联产承包责任制到双层经营体制（1984-1993）双层经营体制明确了家庭联产承包责任制使土地归农民个体经营， 所有权是集体的，农民实质上只是拥有土地

5、的使用权。4，完善相关法律，延长土地承包期（1993年以后）土地承包期演变：5年15年30年30年及以上（1984）（1993） （2008） （三）农村土地流转政策的不断完善 1，农村土地流转的多种形式农村土地流转是指在不改变承包土地农业用途的前提下，经发包方 同意后，将承包的土地经营权进行流转的行为。主要形式有：转包、 转让、互换、托管、继承、租赁、入股、抵押、拍卖等。 2，建立和完善农村土地流转政策农村土地流转始于20世纪80年代中期，最初是农户的自发行为。1984年“1号文件”规定，鼓励耕地向种田能手集中，对于转出承包权 的农户要给予适当的资金补贴。1993年11号文件规定，在群众自愿

6、的基础上可以实行适度的规模经 营，规定承包期内耕地的承包权在农民自愿的基础上依法、有偿、自 由转让。1995年农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见，规定“农村集体土地 承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延伸和发展，应纳入农业承包合 同管理的范围，在坚持土地集体所有和不改变农业用途的前提下，经发包方同 意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转入、入股，其合法权益 受法律保护”。2001年12月，中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知，对 农民土地使用权的流转做出了更具体的规定，如为稳定农业，稳定农村，不提 倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，农村土地流转应当主要

7、在 农户间进行等。2003年十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 ，“完善农村土地制度，土地家庭承包经营是农村基本经济制度的核心，要长 期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保 障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转 土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营”。2008年十七届三中全会关于农村改革发展若干重大问题的决定。土地 承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、 不得损害农民土地承包权益，这“三个不得”是农村土地流转必须遵循 的重大原则。农村土地归集体所有，土地流转的只是承包经营权，

8、不 能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益。 二、农业土地政策的内容与特 点分析（一）农村土地所有权的法律缺陷分析我国现行农村土地所有权制度主要由宪法、民法通 则、土地管理法、土地管理法实施条例等规定。根 据这些规定，我国农村土地所有权的基本模式是集体所有制。 1，集体所有土地的范围界定不清宪法第十条规定，属于集体所有的土地包括：除由法律 规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地，以及农民的 宅基地和自留地。但是，随着城市不断发展，新设建制市不断涌现，老城市 市区不断扩大，都会不断占用农村集体用地。这些被占用土地 是否自然而然由原来的集体所有变为国家所有没有明确法律规 定。特别是建制

9、镇在法律被认可为城市范围，而目前我国大多 数建制镇的土地却仍然属于集体所有。2，土地集体所有权的主题表述含糊土地管理法第八条规定：“集体所有的土地依照法律属于 村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者 村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，可以 属于乡（镇）农民集体所有”，“村农民集体所有的土地已经分别 属于村内两个以上农业集体经济组织所有的可以属于各该农业集 体经济组织的农民集体所有”。以上规定存在比较多的含糊之处，在用语上出现了“农民集体 ”、“农业集体经济组织”、“村民委员会”三种互相矛盾的主体。“农民集体”，从所有权来源来看应该指土地改革后参加初级 社、高

10、级社和人民公社时的农民集体。但这个集体已经不存在， 所以规定由“农业集体经济组织”和“村民委员会”来代行权力。但是，“农业集体经济组织”在法律上应当只包括农业生产合 作社、集体农场和各种生产性协会等。而农业生产合作社、集体 农场已经名存实亡，被村民小组、村民委员会和乡（镇）政府等 代行职权；农民建立的各种生产协会在制度上被排除在以上“农 民集体”之外。“村民委员会”不能作为农村土地所有权的主体。因为根据村 民委员会组织法（试行）第二条规定：“村民委员会是村民自我 管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织”，不是农村 集体经济组织，因而不能成为农村集体土地的所有者。 3，现行法律并未真正保护

11、农村集体土地的所有权我国国家权力凌驾于集体所有权之上，可以不受限制地否定 集体所有权。征用价格不是根据市场价格确定，而是由政府单方面确定。农村集体土地所有权是变相的国有权，是有限保 留农民土地使用权的变相国有制度！（二）农村土地经营使用权的法律缺陷分析 1，农村土地使用权主要通过农地承包权来体现农村土地承包法有规定 2，农地承包经营权的主体具有身份限制 3，农地承包经营权与农村土地所有权相分离 4，农村土地使用权的范围和内容的界定不明晰（三）保护耕地资源的法律法规政策分析 1，与耕地相关的法律法规土地管理法、土地管理法实施条例、基本农田条 例、全国土地利用总体规划 2，基本农田保护制度最重要的

12、耕地保护制度基本农田指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以 及对建设用地的预测而确定的长期不得占用的耕地，以及基本 农田保护区规划期内不得占用的耕地。规定：各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行 政区域内耕地总面积的80%以上。三、农业土地政策的实施障碍分析（一）耕地资源流失原因：工业化、城市化进程加快；利益驱动；生态环境破 坏；水土流失和灾损；土壤盐碱化和荒漠化加剧。 （二）土地社会保障能力弱人均土地不足2.5亩。农业生产收益偏低、征用土地补偿水 平低、土地承包权缺乏弹性。 （三）农地的流动与转移 1，农地的自然流动还没有形成主要的发展趋势。 2，农地转移非农地来势凶猛！（四）农民土地合法权益受侵犯承包程序违法、干涉农民正当行使承包权、行政严重违法 。（土地征用的列举法与条例法）四、农业土地政策建议 （一）切实有效地保护耕地资源 （二）充分提高土地生产力 （三）积极维护农民权利 （四）转换农村社会保障方式