民政工作原理与实务

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1、民政工作原理与实务主讲人：赵俊文一、导入语：管中窥见谈民政上管天气阴阳 下管人间婚葬 左管英雄豪杰 右管地痞流氓二、民政工作的基本原理 （一）民政工作的渊源 什么是民政？它与科学、文化一样，很难界定 。词源、词海、社会学辞典均没 有这个条目。现代汉语词典将其解释为： “国内行政事务的一部分。在我国民政包括选 举、行政区划、地政、户政、国籍、民工动员 、婚姻登记、社团登记、优抚、救济等。” “民政”一词，始于旧唐书.姚仲南传。 在此之前，“民”与“政”是两个独立的概念 。“民”指民众、黎民、庶民、贫民。奴隶社 会时，指奴隶和平民；封建社会时，指农民与 平头百姓。虽在不同时期，“民”有不同的内 涵

2、和外延，但民是与官相对的，绝大多数是被 统治者，这是确定无疑的。 “政”指政事、政务、即管理、治理的涵义。 古时“政”通“正”。孔子曰：“政者，正也 。”指教民走正道之意。 溯本求源，民政作为一种思想和一些社 会事务、社会工作，活动是很久远的。 在中国，伴随着人类社会的出现，社会 问题的产生，以及人们为解决社会问题 而开始进行的社会行政管理，逐步孕育 了民政事务的胚胎。 关于中国民政的发展，具体来说： 1、起源于唐末 唐以前，中国历史上尚未出现民政一词，但大 量出现了与民政有渊源关系的民事之说。 唐德宗贞元16年（公元800年）出现“军政” 一词，因避李世民讳，而没有出现民政。唐末 ，藩镇强，

3、唐主弱，才出现“民政”一词。 2、多见于北宋 北宋时期，民政是与军政相对而言的。根据 宋史 解释：“权知军州事”中的军即兵， 及有关军队，州是民政，即除了军队工作以外 都是民政工作。 资治通鉴长编卷41说：“张齐贤颇留意民 政”；宋史纪事本末卷37载：神宗说，“ 陈升之有才智晓民政”。 3、演变于南宋 南宋徐天麟撰写的西汉会要和东汉会要 ，首次将民政单列一门，民政为两汉会要 中15门之一。列入民政门内的有20多种事务 ，其中大部分是两汉朝廷体恤民间疾苦、救济 灾荒贫困、倡导尊老敬贤、奖励勤劳生产、禁 戒骄奢淫逸和抑制豪强霸权的诏令和事例。 两汉会要首次较为系统地列举了民政事务， 从而初步形成了

4、民政概念。 4、广用于清末 清朝末年，清朝“预备立宪”时期设立了民政 的专管机构民政部。清末的民政涵义增添了许 多新内容，如地方行政、户口户籍、救灾救济 、警政治安、疆里版图、营缮公用、风俗礼俗 、卫生防疫等都列入民政范畴。晚清民政部之 设立，强化了警察作用，这同清末阶级矛盾与 民族矛盾空前激化有关，民政变成了恩威并用 、稳定社会的“惠民之政”与“治民、防民之 政”的结合体，在概念上仍是国家的一部分行 政事务。 5、深化于新中国 新中国建立之初，随着国家机构的确立和完善 ，民政工作内容有很大调整，这个时期民政工 作包括：地方行政人员任免、调动等干部管理 事项，指导地方政权建设和行政区划调整，户

5、 籍、人口调查登记，国籍取得与丧失，社团和 宗教团体登记，禁烟禁毒，救灾救济，社会福 利，遣俘，遣游民，娼妓改造及移民安置等。 当时尚未设置机构管理的民族、华侨、宗教等 事务亦属民政工作范围。 进入社会主义改造时期，部分民政工作完成了 其历史使命，一部分业务作了相应调整，另设 专门机构，民政开始转向以优抚安置、救灾救 济为重点，同时还承担有基层政权建设中的具 体事务、行政区划、收容遣送、婚姻登记和殡 葬改革等项工作。国家进入经济建设时期以后 ，民政工作还增加了社会福利、政府机关人事 管理等业务。 1978年民政机构重建，民政的涵义和民 政工作的具体内容又有了新的发展。 当年5月，民政部正式成立

6、，其内设机构 有：办公厅、政治部、优抚局、农村社 会救济司、城市社会福利司、民政司、 政府机关人事局和中国盲人聋哑人协会 。 1978年8月12日，行政区划工作从国务院办公 厅移交民政部办理。 1978年9月16日，第七次全国民政会议在京召 开。根据党中央和国务院的指示，明确规定了 民政工作的主要任务是：优抚、复退安置、生 产救灾、社会救济和社会福利，并承办行政区 划、婚姻登记和殡葬改革等工作。 1980年7月22日，国务院批复同意民政 部机构调整为：办公厅、革命史料研究 室、优抚局、农村社会救济司、城市社 会福利司、民政司、信访局。 1982年11月24日，国务院批准民政部机 构调整为：办公

7、厅、政策研究室、民政 司、城市社会福利司、农村社会救济司 、优抚局、安置局、老干部管理局。 1988年7月7日，李鹏总理主持召开会议，审 议并批准了民政部机构改革“三定”方案，确 认民政部是国务院负责社会行政管理的职能部 门，设立办公厅、基层政权建设司、优抚司、 安置司、救灾救济司、社会福利司、行政区划 和地名管理司（中国地名委员会办公室）、社 团管理司、社会事务司、婚姻管理司、政策法 规司、人事教育司、综合计划司、国际合作司 （民政部接待安置印支难民办公室）共14个职 能司（厅）和机关党委。与改革前相比，撤消 了民政司，增加了7个单位。 1993年12月6日，国务院办公厅印发民政部 职能配置

8、内设机构和人员编制方案，民政部 的内设机构为：办公厅、优抚司、安置司、救 灾救济司、农村社会保险司、社会福利司、基 层政权建设司、区划地名司、社团管理司、社 会事务司、计划财务司、国际合作司共12个职 能司（厅）和机关党委（人事教育司）。 1998年，国务院再次进行机构改革。根 据第九届全国人民代表大会第一次会议 批准的国务院机构改革方案和国务院 关于机构设置的通知（国发19985号 ），设置民政部。民政部仍是主管有关 社会行政事务的国务院组成部门。 2002年5月27日，第十一次全国民政会议 在北京召开，江泽民总书记在接见与会 代表时强调，民政工作要更好地为人民 服务，为最需要帮助的困难群众

9、服务， 为改革发展稳定的大局服务。 2006年11月23日，第十二次全国民政会议在北 京举行。国务院总理温家宝讲话强调，各级民 政干部都要做一个有心的人，用心了解社情民 意；做一个心重的人，把群众的事情看得比泰 山还重；做一个心诚的人，诚心诚意帮助群众 解决困难，为群众服务。 当人民群众遇到困难时，想到的第一个部门就 是民政部门，要找的第一个干部就是民政干部 。 （二）民政工作的概念 民政在不同的社会形态，不同的历史时期，具有不同 的内涵。 毛泽东同志说：民政工作就是做人的工作。 朱德同志说：民政部门是人民群众的组织部。 陈毅同志说：民政工作上为中央分忧，下为群众解愁 。 老民政部长崔乃夫说：

10、民政工作由三个一部分组成， 即政权建设的一部分、社会保障的一部分、行政管理 的一部分。 老民政部长多吉才让说：民政工作分为四个方面（见 后面实务工作）。 结合上述论断，可以给民政作出这样一 种定义：民政工作是以基层社会为中心 ，以广大人民群众为对象，以基层社会 保障和社会行政事务为主要内容，以稳 定社会、稳定统治秩序、稳定政权为目 的的一种社会行政管理。 （三）民政工作的性质 1、民政工作是一种行政管理工作 民政是政府的重要行政工作之一，这体现在两个方面 ： 一是有专门的管理机构：从中央到地方都分级设置了 民政专管机构，中央（部）省（厅）市、县 （局）乡镇、街道（所、办），形成了系统的民 政管

11、理。 二是有较为健全的民政行政法规体系。建国以来，制 订和颁布了各级民政工作的政策法规，并在社会实践 中不断地加以充实、完善、补充，形成了较完备的行 政法规体系。 2、民政工作是一种行政社会工作 我国民政部门所承担的许多工作，大多与国际 上社会工作内容一致，比如社会救助、社会保 障等。不同的是，民政部门作为政府行政部门 之一，主要采用行政手段来落实相关社会服务 或社会管理，而社会工作，主要是非政府组织 运用专业手法来开展，我国的民政工作类似于 国际上的社会工作行政，因此，我国的民政工 作是具有行政性的社会工作。 党的十六届六中全会做出的中共中央关于构 建社会主义和谐社会若干重大问题的决定提 出

12、，着眼于建立一支数量宏大、结构合理、素 质优良的社会工作人才队伍。 社会工作是一种以助人自助为宗旨，综合运用 专业知识、理论和方法，帮助有需要的个人、 家庭、群体、组织和社区，整合社会资源，协 调社会关系，预防和解决社会问题，恢复和发 展社会功能，促进社会和谐的专门职业。 民政系统应组织动员干部职工以及社区 和社会公益类民间组织的从业人员，积 极参加全国助理社会工作师、社会工作 师职业水平考试 。 目前，社会工作人才队伍还存在巨大的 缺口。180万 3、民政工作是一种社会性的管理工作 在一部分民政工作中，人民群众既是工作对象，又是 工作主体。如“两委建设”、救灾工作，从某种意义 上讲，都是充分

13、发挥人民群众自治作用的一种社会管 理工作。江泽民同志在第十一次全国民政会议上做出 的“政府主导、部门协作、社会参与”的工作机制决 定，也说明了民政工作的社会属性（民政工作社会化 ）。 这也是民政工作有别于其他行政管理工作的本质属性 。（四）民政工作的特点 概括起来讲，主要有三个特点： 1、多元性，主要是指工作的内容繁多。 2、社会性，主要是指参与主体的社会化 。 3、群众性，主要指工作对象的广泛性。（五）民政工作的作用 民政部门承担着“上为中央分忧、下为群众解愁”的重 要职责，是社会发展的稳定器，改革调整的减震器， 实现社会公平的调节器和构建社会主义和谐社会的推 进器。民政已从过去的补充性工作

14、变为了基础性的工 作。 民政部门是困难群众和社会弱势群体在思想上的知情 人、感情上的贴心人、呼声上的代言人、权益上的维 护人、排忧解难的办事人、党的温暖的传递人。 民政工作的核心理念是“以民为本、为民解困、为民服 务”， 核心作用是“维护稳定、促进和谐”。三、民政工作的主要实务 （一）管理专项社会事务方面的工作 1、婚姻登记 2、收养登记 3、行政区划 4、地名管理 5、民间组织 6、殡葬管理等 （二）基层民主政治建设方面的工作 1、村民自治 2、社区建设等 （三）为军队和国防建设服务方面的工作 1、烈士褒扬 2、双拥工作 3、死亡抚恤 4、残疾抚恤 5、退伍安置等 （四）社会救助和社会福利方

15、面的工作 1、救灾救济 2、城乡低保 3、农村五保 4、城市流浪乞讨人员救助管理 5、城乡医疗救助 6、老年人、儿童、残疾人福利事业 7、福利彩票 8、社会福利生产等。四、民政工作的发展趋势 （一）“创新”是民政工作的永恒主题 社会主义市场经济体制的建立，使民政工作的 内涵和外延发生了根本性变化，这种变化对传 统的民政体制机制形成了大的冲击和挑战。在 新形势下如何通过民政体制机制创新，使民政 工作在经济社会发展中“解决民生、维护民利 、落实民权”的重要作用得到充分发挥，需在 理论上进行深入研究和探讨。 总体目标是应立足于“健全党委领导、政府负 责、社会协同、公众参与的社会管理格局”， 通过对现行民政体制机制的创新与完善，初步 建立起与现阶段社会主义市场经济体制机制和 行政管理体制机制相衔接、体现社会建设基本 规律要求、适应新形势下民政工作发展变化新 趋势和新特点的： 社会救助和社会福利管理体制机制 基层民主政治建设管理体制机制 服务军队和国防建设管理体制机制 专项社会行政事务管理体制机制。（二）“构建和谐社会”是民政工作的主旋律 和谐社会是一个动态的概念，在不同的历史背 景和社会条件下，其涵盖的内容与标准是不同 的，需要作与时俱进的解读。 胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建 社会主义和谐社会能力专题研讨班上指出，和 谐社会应该是民主法治、公平正