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1、从总揽全局的高度，对依法治市作出宏观从总揽全局的高度，对依法治市作出宏观 决策决策XX 年 7 月 10 日，中共南京市委制定的南京市 XXXX 年依法治市规划正式出台。司法部 XX 年第 11 期普法依法治理通讯和江苏省司法厅法制宣传杂志 XX 年第 8期分别刊登了规划全文，向全国、全省各地推荐参阅。以宁委发【XX】39 号文件形式发布的这个规划，对“十五”期间南京市依法治市工作进行了整体规划和全面部署。研读规划全文，结合曾经参与起草规划的工作实践，笔者得出的结论是：这是一份适应社会发展需要、符合人民群众根本利益、具有现实可行性的好文件；是中共南京市委为深入贯彻实施依法治国基本方略，站在总揽
2、全局的高度，对依法治市的重大问题、发展目标作出的宏观决策。一、审时度势，与时俱进依法治市涉及到社会生活的各个领域、各个方面，是长期的、渐进的系统工程，层面很多，要求很高，任务很重，科学的、分阶段的制定和实施工作规划，是实现依法治市目标的重要步骤。只有根据各个不同历史时期形势发展的要求，从本地区现代化建设的实际情况出发，循序渐进地对民主法制建设的各个层面、各个环节作出全面安排，才能使依法治市工作适应经济和社会发展的需要，并在现代化建设中不断推进城市法治化的进程。规划的编制过程及其特点，正反映了上述思路。规划是市委高度关注的项目。XX 年至 XX 年，是南京市向基本实现现代化目标迈进的关键时期，加
3、快推进城市法治化进程，是顺利实现现代化的重要内容和基本保障。继续全面推进依法治市，对于维护改革、发展、稳定的大局，促进现代化建设事业沿着法治轨道健康发展，具有十分重要的意义。正是基于对城市工作大局的全盘把握和实施依法治国方略的高度认识，继XX 年 11 月 8 日，中共南京市委十届 19 次全体会议通过的关于制定南京市国民经济和社会发展第十个五年计划的建议，对深入推进依法治市提出有关工作任务之后，当年 12 月召开的市委十届 20 次全体会议研究部署新世纪开局之年本市的重点工作时，更进一步明确了关于制定依法治市新的五年规划的要求。市委明确要求制定规划，是顺应形势发展需要，根据党和国家确定的中心
4、工作任务提出的，这与以往南京市曾经制定和实施三个关于依法治市的规划，有着异曲同工之处。第一、自 1991 年 2 月中共南京市委作出关于全面开展依法治市工作的决定之后，根据党的十三届七中全会关于加强民主法制建设促进经济振兴和社会进步的要求，制定了 19911995 年的依法治市规划。第二、在 1993 年 10 月，根据党的十四大和十四届三中全会关于建立社会主义市场经济新体制的要求，重新制定实施 19931997 年依法治市规划。第三、根据党的十五大要求，为贯彻实施依法治国基本方略，制定了1998XX 年依法治市规划。到了 XX 年，党的十五届五中全会提出关于制定国民经济和社会发展第十个五年计
5、划的建议，市委根据新世纪新形势的要求，从南京市经济社会发展战略的整体着眼，感到有必要与本市的“十五”计划相衔接，制定实施 XXXX 年新的依法治市五年规划，从而为全市经济和社会发展提供有力的法制保障和良好的社会环境。为此，市委办公厅将规划的制订列为重要督查项目，分解落实由市依法治市办公室具体承担这项工作。为了制订好规划，依法治市办公室从 XX 年 2 月份便着手准备，其后按照市委领导的要求积极组织开展有关具体工作，直至规划正式出台。该规划编制，大致经历了三个阶段：一是调研起草阶段。34 月份，依法治市办公室在市内组织了有关座谈会，为起草规划收集情况和意见；并经市委领导同意，牵头组织了由市委办公
6、厅、市政府办公厅、市政协法制委、市政府法制局、市司法局等部门人员参加的规划起草小组，于 3 月下旬赴厦门、深圳、珠海、广州等城市考察学习。在广泛调查研究的基础上，组织规划的起草并形成初稿。二是修改论证阶段。5 月份，组织市依法治市工作法学专家咨询组成员和市主要执法部门的依法治市联络员，对规划初稿进行论证，提出具体修改意见。而后，由依法治市办公室再度进行修改，形成提交依法治市领导小组成员会审议的规划草案。三是审核印发阶段。6 月7 月上旬，市依法治市领导小组成员会审议通过了规划草案，决定提交市委审批印发。市委办公厅对规划草案进行仔细的审核修改后，送市委书记王武龙审定签发。在规划的制定过程中，市委
7、汪正生、王浩良两位副书记亲自参与起草规划的调研，并组织确定规划具体内容的论证，对规划草案认真阅改，把握规划制定工作的政治方向。由于市委领导的正确决策和具体指导，保证了规划的顺利制订和出台。规划是社会实践发展的产物。南京市开展依法治市的实践验证和理论探讨，为制定新的规划创造了良好的条件。1991 年以来，南京的依法治市取得了重大进展，地方立法、行政执法、公正司法、法律监督、法律普及和法律服务等各个方面工作得到进一步推进，人民群众在更加广泛的领域依法参与对国家事务和社会事务的管理，民主法制建设与各项事业协调发展的局面逐步形成。1996 年，市依法治市领导小组被评为全国“二五”普法先进单位；XX 年
8、 5 月，南京市荣获了全国“三五”普法先进城市的称号。本市依法治市工作的开展，主要表现在以下几个方面：一是立法工作取得较大进展，逐步走向规范化、民主化。10 年来，为适应依法治市的发展形势，达到各项工作有法可依，市人大常委会共制定了38 部地方性法规，市政府制定了 340 余件政府规章和规范性文件，有力保障了我市各项工作的有序进行。二是法制宣传教育取得新的成绩，公民学法用法的氛围基本形成。通过两个“五年”的法制宣传教育工作，我市 95%以上的普法对象参加了各种各样的学法活动。从 1994 年开始，连续五年对全市县处级以上领导干部和执法人员及其他各类人员共 42 多万人次进行了学法测试。教育形式
9、多样覆盖面广，逐步达到了“报刊有文、电台有声、荧屏有像”的要求，在全市基本形成了立体型法制宣传教育的氛围。三是依法行政工作取得明显成效，行政行为逐步纳入法制化轨道。特别是 1996 年以来，抓住行政处罚法颁布实施的有利时机，全面规范和加强行政执法队伍建设，大力推进依法行政，各级领导干部和行政执法人员的依法决策、依法办事能力得到了提高，越来越重视运用法治手段管理经济和社会事务，解决工作中遇到的问题和矛盾，并不断完善行政执法程序，规范行政执法行为，加强了执法队伍内部的自律、监督。四是公正司法水平进一步提高，法律得到有效贯彻实施。全市法院系统以司法公正为目标，加大审判制度改革力度，全面推行审判长选任
10、制和实行合议庭成员资格制，建立了科学的审判工作运作机制。检察院系统全面推行主诉检察官办案责任制，带动和促进了起诉工作的规范化 、科学化管理，保证了案件的质量。各级司法机关坚持以事实为依据，以法律为准绳，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益，依法严厉打击各种刑事犯罪和经济犯罪，社会治安形势持续保持良好。五是基层依法治理的力度加大，民主政治建设取得较大进展。各区县依照村民委员会组织法和居民委员会组织法，进一步规范农村村民委员会和城市社区居民委员会建设。全市先后进行了四届基层群众自治组织的选举，其民主选举工作一届比一届更规范，使一批思想作风好、有真才实学的人，被依法充实到村委会中来，加强了基层民主
11、政治建设的组织保障。同时，以实行村务公开为重点，大力提高村民自治水平。全市 1585 个行政村中，有 1456 个村通过选举成立了村民议事小组，有近 80的村建立了民主理财小组，有 1422 个村设立了财务公开档案，并依法定期公布村务和财务情况，推动了农村基层民主政治建设。六是监督工作进一步强化，逐步建立了执法监督保障机制。党的机关监督、权力机关法律监督、行政机关内部监督、司法机关监督、党外民主监督，以及人民群众监督和新闻舆论监督的作用有效发挥，较好地保证了依法治市工作顺利实施。市政府于 1994 年制定了行政执法和执法监督规定；市人大常委会于 1997 年制定了市人大常委会监督司法工作条例的
12、地方性法规，从而使监督工作进入了规范化、制度化的轨道。七是国有企业法制建设明显加强，推进现代企业制度逐步建立。在对全市部分工业、商业、金融等大中型企业的法制建设情况进行了深入调研的基础上，制定实施了关于加强全市企业法制建设的意见，以实现企业市场经营的法制化、治理结构的规范化、公司管理的制度化为目标，积极推进依法治企工作，并总结推广了金陵石化等 9 个单位加强企业法制建设工作的经验，使国有企业逐步走上了依法经营、依法管理的轨道。八是法律服务工作取得新进展，服务层次不断提升。全市法律服务业紧紧围绕经济建设和城市建设重点开展法律服务，业务范围覆盖了经济建设、社会事务和群众生活的各个领域，先后为南京禄
13、口机场、沪宁高速公路、长江二桥、宁启铁路等一大批重点工程提供综合服务，并成功办理了大量企业改组、改制、联合、兼并、上市融资等法律事务。法律援助和“148”工作不断向基层延伸和横向扩展，为维护社会稳定和服务经济建设发挥了积极作用。长期的依法治市实践，为依法治市的理论研究提供了丰富的实证材料。在依法治市工作实践的基础上，市领导和部门、区县的领导，以及从事理论研究的专家学者和实际工作的同志，围绕依法治市这个主题，从宏观到微观，从理论到实务，广泛开展了多层次的研究和探讨。1998 年 8 月本市专门召开了依法治市理论与实践学术研讨会，1999 年 11 月又召开了依法治市与司法公正理论研讨会，收集了一
14、大批具有较高的理论水准和现实针对性的论文。近年来，南京市还出版了市策论依法治市论和依法治市理论与实践两本专著。因此，南京市这次之所以能够编制出比较好的规划，正是有赖于上述的坚实基础。规划是发挥集体智慧的结晶。纵观规划编制的过程,是组织各级领导、有关专家和实际工作者广泛参与，发挥各方面的积极性，集中集体的智慧，对全市依法治市工作的深入开展进行谋划、运筹的过程。为了制订好规划，市依法治市办公室先后在本市组织召开五次座谈会听取意见：一是政法系统、教育系统、大型企业负责同志参加的座谈会；二是主要行政执法部门负责人参加的座谈会；三是部分依法治区、县办公室主任参加的座谈会；四是部分依法治市联络员参加的座谈
15、会；五是依法治市工作法学专家咨询组成员座谈会。市委副书记汪正生、王浩良同志亲自参与调研座谈，对制订规划提出了具体意见和要求。市依法治市领导小组成员会议审议规划草案时，有关市领导和部门的负责同志都认真、充分地发表了意见。正是由于依靠集体的智慧，才最终形成了比较好的规划文本。这个规划，在内容上具有“全、新、实”的特点。“全”，就是把全市政治生活、经济生活、文化生活等各个方面都纳入法治化的视野，围绕建设现代化中心城市的需要，全面推动各项事业的发展迈进依法规范、依法管理和依法运行的轨道。“新”，是指根据新时期、新形势、新任务的要求，明确了深入推进依法治市工作的新目标、新思路、新举措，为使南京的依法治市
16、工作取得新进展、提高新水平、开创新局面指出了前进方向。“实”， 是指依法治市目标、任务和措施的确定，坚持从实际出发，符合实际情况，实际可行，便于实施，从而有利于争取获得实实在在的效果。二、着眼全局，整体规划依法治市涉及到整个社会政治生活、经济生活、文化生活等各个方面和各个环节，是一项规模宏大、结构复杂的社会系统工程，必须紧紧围绕经济建设这个中心，以民主法制健全、社会安定文明为基本目标，对涉及城市法治化的各个环节、各个层面进行全面规划，明确在实现城市现代化的进程中开展依法治市的指导思想、目标任务和方法步骤，才能取得扎扎实实的效果。从全局着眼，整体上规划，正是规划体现的鲜明特点。创新思路，科学安排规划的内容和结构本着适应新世纪、新形势的要求，创出依法治市新特色的指导思想，规划的编制着重考虑了以下几个因素：第一、根据南京市“十五”计划的总体部署，把物质文明建设和精神文明建设
