中国：省级财政支出考察报告结论与政策建议

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1、中国：省级财政支出考察报 告 结论与政策建议财政的五个等级:中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京1.中央政府2.省级政府 (31)3.地级政府 (331)4.县级 (2109)5.乡级 (44,741)支出划分的高度分权化 :中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京中央支出仅占总支出的 30% 剩余支出由其它四级财政负担，由基层财 政负担的支出比重很大图 5A 地方政府的支出作用39%0%township60% county50% prefecture40% province30%20%10%0%70%90%80%100%He

2、beiGans uHunanJiangsu中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京11%13%9%39%38%34%20%22%35%24%26%33%32%26%结论一：地方政府支出责任沉重中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京下列支出的100%由市级财政负担 ： 社会保障（养老保险） 失业保险 社会救济如最低生活保障金县级和乡/镇级共同负担： 70%的教育支出 55-60%的医疗支出地方政府还要负责 基础设 施的资金 ， 但是不允许借款。中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京这些支出划分尤其

3、困难，因为 ：1.在现有的分配制度下，地方政府 没 有足够的收入2.缺少一个有效的政府间转移支付 体 系的支持中央政府收入所占的比重60504030201001990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000百分比Central share1994年财税改革导致了纵向财力的不平衡:中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京中央政府不得不通过补助手段来缓助贫 困 地区供款拖欠问题: 养老金拖欠 拖欠失业救济金 无力支付最低标准生活费 拖欠的公务员工资 (特别是教师的工资 )中国省级财 政支出考察报告2002年

4、5月14日 国家会计学院 中国 北京不那么明显但同样重要:中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京与人力资本投资有关的服务(医疗卫生和教 育) 供给不足基础建设供给不足结论 2: 地区不平衡加重. 省级人均预算支出与全国平均预算支出的比率 *5.04.54.03.53.02.52.01.51.00.50.0 199019911992199319941995199619971998S hanghai B eijing Tianjin中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京省级预算支出与全国平均预算支出的比率*0.90.80.70.6

5、0.50.40.30.20.10.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998Hebei Gansu Hunan Jiangsu中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京人 均 财政 支 出 (元)人 均 财政 收 入 (元) (2 9 个 省 级 单位 西 藏 除 外)(2 9个 省 级 单位 西 藏 除 外 )年 最 高/最 低 19906.1 19916.6 19926.6 19938.1 19949.7 199516.6 199618.1 199719.5 199819.1平 均 值 差 异 系 数 241.

6、00.551 268.00.539 282.90.534 355.50.546 417.60.665 512.20.768 612.70.801 708.80.882 817.50.864最 高/最 低平 均 值 差 异 系 数 227.01.084 256.41.007 271.00.998 360.90.940 271.60.992 333.51.010 413.71.029 486.31.094 558.21.09317.5 16.5 15.8 15.0 15.2 16.3 15.9 16.8 16.8地 区 间 财力 配 置 的 趋 势中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国

7、家会计学院 中国 北京结论 3:中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京高度依赖预算外融 资 增加了财政负担 没有征税权 对生产要素 劳动力, 土地, 资本 (银行 信 贷)的控制 国有资产的所有者: 企业、土地、自然 资源 鼓励自力更生，寻找解决财务困难的办 法 尤其是从1992年开始10000预算外资金5000预算收入0中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京1500020000单位: 亿 元 2500019801981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 199

8、2 1993 1994 1995 1996预算外和非预算资金 / 活动的影响:中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京 允许对许 多基本服务提供资金 允许地方政府为基础设施投资提供资 金 授予地方政府一些自主权但预算外资金和活动:中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京 损害了总体财政纪律 浸蚀了预算重点的优先排序 扭曲了激励机制 加大了地区不平衡 提供了预算软约束结论 4: 地方政府财政支出效率低下: 人员超编 机构/单位臃肿 预算做法不佳 扭曲的激励机制 (尤其是因预算外资金所 引起)中国省级财 政支出考察报告2002年5月1

9、4日 国家会计学院 中国 间财政关系体制的缺陷是 :妨碍国家发展和国家政策的实施使贫困地区和贫困人口没有从发展中得到实 惠浪费资源对改革的建议 :中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京1.制定政府间财政关系改革的总体战略, 明确财政均等化和其他目标。遵循明确的改革战略，逐步分阶段推 进 改革对改革的建议 :中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京2.改进支出划分 :中央和省级政府应该担负一些为教育 、 医疗卫生提供资金的责任，尽管提 供这 些服务是地方政府的责任。社会保障, 失业保险和基本社会福利应 该是中央和省级政府的责任。应

10、明清楚而明确地规定每级政府对其 他 服务的支出责任对改革的建议：中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京3.调节收入划分，以确保有足够的财力 为 划分的支出提供资金。对改革的建议:中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京4.继续减少预算外支出和活动，如采用费改税 方式等。但应配套进行财政收入分配改革，为地方政 府提供充分的自主权和合法的全部资金渠道 。对改革的建议：中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京5.增加用于中央政府一般性转移支付（均等 化 补助）的资金量，改进转移支付计算公 式， 以更好地

11、衡量财政需求和财力。建立机制，通过法定规则和框架，确保省 级 政府也实施一般性（均等化）转移支付 。或 设计一个中央政府转移支付机制，可 以对省 级以下政府提供转移支付。对改革的建议：中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京6.通过取消乡/镇级和地区级政府的预算 自主权来理顺政府的纵向结构，创建 一 个由中央, 省, 市/县 三级财政管理 的政 府结构。7.通过以下措施改进地方政府预算管理 的 激励约束机制：中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京-对各级政府使用固定和稳定的收入分配规 则 和明确的计算公式 -增加地方政府征税自主

12、权 -消除预算过程中的讨价还价现象 -减少上级政府强加于地方政府的标准 -限制不提供资金的命令和对转移支付指定 用 途 -确保地方政府不因强化税收征管和提高支付 效率而丧失资金。对改革的建议：中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京8.明确和改进各行业发展战略，以引导 公 共支出对改革的建议：中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京9.允许地方政府在承担财政责任的情 况 下，从商业银行借款和在国内市场上 发行债券。对改革的建议：中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京10.完善中央政府财务管理体系，

13、并向全国 地方政府推广。考虑实行政府定期政府普查。对改革的建议：中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京11.长期致力于公务员改革，提高公共部 门 绩效。 取消全国统一的公务员工资标准 通过允许更大的工资级差和任人为贤， 引 入更好的激励机制。12.消除脱离预算程序，确定人员需求的做 法。 .对改革的建议：中国省级财 政支出考察报告2002年5月14日 国家会计学院 中国 北京13.提升财政部职能，由财政部负责对 所有 政 府提供的资金和承诺行为进行统一管 理。以法规形式要求财政部对所有政府策建议 中所 包含的要求政府提供资金的要求进行 审议。在地方政府进行同样的变革，增加各级政 府的 预算权。