第四章 社区应急准备

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1、第四章 社区应急准备和危机管理l 美国内的“911”和中国的“非典”事件 ，清楚地告诉我们，类似的灾害会随时降 临到我们的头上。人们必须树立危机常态 意识。在危机到来之前做好应急准备，处 理好危机，使危机的危害减少到最小。l l一 社区危机和应急准备l 危机的常态性，使社区随时面临危机的威 胁，面对危机争取主动的良策是做好危机的应 急准备。l（一）社区应急准备的一般概念。l1. 全球脆弱性的增加与降低的期许。历史上发生了大 量的来自人为的和自然的灾难，当全球的人口不断增 加而资源越来越有限时，使社区越来越容易遭受灾难 的危险在不断增加。由此所造成的伤害、病痛、死亡 以及社会和经济的失调、环境的

2、破坏是可以通过降低 脆弱性的各种措施得以减少的。l l2. 社区脆弱性：易感性和适应性。社区是一个国家中最小的 社会组织，它具有有效的社会结构和潜在的行政能力。社区 同周围的环境和灾难之间有着密不可分的关系。它们相互作 用的结果可能是积极的，它导致脆弱性降低。也可能是消极 的，导致脆弱性增加。l3. 社区的应急准备：原则、过程。应急准备是一个长期发展 活动的计划，其目的是增强社区的接受力和能力，用以有效 地处理各种应急事件，度过危机，持续发展。它通过建立支 持性的政治、法律、管理、经济和社会环境来确保应急事件 的准备，使之协调、有效利用可用资源，达到减少灾难对社 区影响的目的。l应急事件准备应

3、遵循以下基本原则：l动员公众的广泛参与；l应该根据社区、政府和非政府组织的行政部门的具体情况 ；l应该建立在脆弱性评估的基础上；l应该集中于过程和公众而不是文件；l不要孤立地进行，而是和社区整个发展政策和策略相联系 ；l应急事件准备的过程：是一系列社区、组织做出准备的相关的方 法或一系列针对应急事件采取的行动。包括l（1） 发展政策：政策发展包括发展中的应急事件管理立法。阐述对应急事件 做准备的责任和专门处理应急事件的权利。l（2） 脆弱性评估：用来鉴别脆弱社区的各部分以及它们采取何种方式；灾难 可以影响社区以及如何影响社区；致使一个社区脆弱的因素和脆弱性如何降 低等。l（3） 应急事件预防：

4、基于脆弱性评，涉及减少应急事件可能性和后果的技术 和组织方法，也涉及社区的脆弱性。l（4） 应急计划：由下列因素构成：应急事件期间和之后贯彻反应和恢复策略 ；对这些策略的责任；已经应急事件需要的管理结构；资源管理需求。l（5） 培训和教育：包括培训应急事件管理各方面的人员，通告社区各种灾难 ，应急事件期间需要采取的行动和参与应急事件管理的方法。l（6） 监督和评价：决定准备计划开发和贯彻好坏，为了改进它需要什么。监 督和评价是个连续的过程，它贯穿于政策开发、脆弱性评估、应急事件管理 和培训教育中。l l（二）社区应急准备政策的制定。l1. 应急准备政策的制定原则：l(1)个人与集体的权利；l(

5、2)政策所覆盖地理区域的危险的特点、社区特点以及其脆弱性 ；l(3)现存的相关政策，包括发展、卫生与环境方面的政策；l(4)当前的法律与组织的责任；l(5)资源的限度；l被人们所接受的应急事件处理的概念，包括：l(1)全面的方法；l(2)以危险为中心的方法；l(3)在发展计划中包括对应急事件的准备工作；l(4)发展社区水平上的应急事件处理能力；发动整个社区参与应 急准备工作；l(5)就现有的应急事件处理基础上进一步发展；l(6)多部门和部门内的方法；l(7)公众的态度。l2. 应急准备政策制定的程序：l(1)确认需要政策，并且已被授权建立此政策；l(2)选择一个合适的人（具备应急准备工作与政策

6、制定的知识 ）(3)作为政策程序的管理者；l(4)政策管理者分析他权限范围内的环境、文化和管理情况；l(5)建立一个由来自不同部门的人组成的政策小组，以代表参 与应急准备工作的各组织；l(6)政策进程管理者和政策制定小组考虑不同的应急准备政策 的问题，并且记录他们的决定；l(7)公布关于政策方向的决定，并且对其进行尽可能多的讨论 ；l(8)由适宜的权威机构（国家司法机关、国家行政机关或省政 府等等）做厂出最终决定，并将其正式化；l(9)广泛发布制定的政策。 l3.应急准备政策的基本内容：l（1）应急准备工作和发展计划；l（2）国家的应急事件法案以及其他相关的法律；l（3）国家应急事件处理机构；

7、l（4）国家应急事件处理机构的主要使命和责任；l（5）应急事件管理机构的任务；l（6）社区和各省的应急准备工作；l（7）卫生方面的应急准备；l（8）应急管理其他有关的组织与平民；l（9）资源管理；l（10）对应急准备工作与反应方案的评估；l（11）执行应急准备工作的优先权。l4.应急管理政策的颁布。l（三）脆弱性（危险性）评估。l脆弱性评估的价值：脆弱性评估是一个确认危险并判断 它们对一个社区，活动或组织可能产生的影响的过程。它主 要为以下几方面提供信息：持续发展；应急预防，缓和 和准备；应急反应；应急修复。l脆弱性的含义：脆弱性是许多因素影响的结果。并不是 社区的所有部分都在危险面前不堪一击

8、，但大部分都将受到 不同程度的损害。脆弱性包含两方面易感性和恢复能力。l危机的分级：l（1）分级的缘由：因为在任何一个社区域中，可以用以材料 危机、脆弱性和应急事件的资源是有限的。有限的时间和资 金阻碍了人们在每一场危机中保护人身、财产和环境能够达 到的理想能力和程度。因此，在处理危机中，决定应该处理 的先后顺序、轻重缓急是十分必要的。l（2）分级的应对：首先，要组成有相关人员参加的小组；其 次，确定危机等级的标准。包括应急事件的可能性，人们或 财产的脆弱性，可监控性以及危机是否会加巨，加剧的可能 性等几方面。l社区危险描述：在描述大多数危险时，会用到的5个基 本特征；强度；频率；范围；时间段

9、； 可控制度。l 应急计划的目的是保护生命、财产和环境。制定计划可 以提高这种保护作用，降低危险对人们的危害。制定应急计 划是完全必要的。l（1）应急计划的原则：它必须是一个连续的过程；它应该 试图减少应急事件中未知的东西；它的目的是为了启动相应 的行动；它应该建立在可能会发生危险的基础之上；它必须 以知识为基础；它应该以原则为中心；它在某种意义上讲， 是一种教育活动；它总要克服一定的阻力；为避免迷惑，应 尽量简洁；应该机动灵活，以适应不同的情况；只能确定反 应的起点和恢复计划；应留有应急策略的发展空间。 l（）应急计划的条件。l认识到危险和脆弱性的存在以及应急事件可能发生；l社区、政府和决策

10、者清楚地知道计划的不要性以及计划的好处；l相应的立法以保证计划的实施；l有一个指定的组织为应急事件的计划、反应和恢复工作负责。l（）应急计划的内容。应急计划并非在真空中运作。它们与文化背景以及发展应急计划的人对危害的洞察力息息相关。它们的发展必须与它们即将运作的环境相适应。与国家应急计划不同的是，社区应急计划必须考虑其他计划的内容，具体地说，社区应急计划的应该包括以下内容：社区所面临的危险；社区脆弱性的类型；社区的文化水平；掌握由社区选定的应急事件管理的办法；在地区和国家级水平的应急事件管理的机构。l l（四）危机的评估l 危机评估方法可以从三个标准来衡量：事情的严重性、紧 迫性、未来发展趋势

11、。事情的严重性指的是发生的危机事件对 危机中需要处理的各项事宜会带来哪些破坏性的影响和严重的 后果，比如，危机事件情节轻的，能够造成人员伤亡和经济损 失；性质严重的，甚至可以影响到国家的政治稳定、经济稳定 和社会稳定。一般来说，危机管理人员应当集中力量解决那些 严重影响民众安全与健康的重要问题。事情的紧迫性主要指的 是发生危机事件时，时间要素对于危机中需要处理的各项事宜 的影响程度，有些事宜是需要立即采取措施加以解决的。比如 ，发生核爆炸的时候必须尽快疏散人群，迅速转移受害人使灾 民脱离危险。事情的未来发展趋势指的是很多危机事态的发展 是没法控制的，这就需要我们对其做一个大概的预测和估计， 分

12、析危机潜在的威胁。l 通过对危机中需要处理的各项事宜进行评估，危机管理人 员就把面临的问题按轻重缓急理出头绪，找出那些最重要的问 题，抓好关键环节。当然，必要时，危机管理小组可以聘请有 关方面的专家协助进行技术鉴定、事故分析和财产损失的评估 工作。l 二、社区的危机管理l（一）社区危机和危机管理的含义。l、危机和危机管理的概念：世界卫生组织则把全球人口的不断增长 而资源越来越有限时，社区越来越容易遭受各种应急事件和灾难的危险，称 为社区危机。这些危机事件一般都具有以下几个特点：一是具有突发性和紧 急性；二是具有高度的不确定性；三是具有一定的社会性。在危机面前，任 何组织形态（政府、企业、社区）

13、在经历危机的过程中，会面临三种截然不 同的结局一种是无法承受危机的沉重打击或没有对付危机的准备和能力，使 组织在危机中全面崩溃，；一种是组织虽然存在下来，但是由于没有及时采 取适当、有效的管理危机的对策，得不到公众的理解和支持，使其在危机过 后威信下降，形象严重受损；三种是在危机中，组织接受了考验，采取了积 极有效的措施，正确地化解了危机，提高了自己的威信。凸显了危机中组织 和管理的作用。l 总之，有效的危机管理需要做到以下几方面：转移或缩减危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理的地位；改进危机冲击的反应管理；完善修 复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的损害。 l危机和危机管理的分类：l 危

14、机的分类可以具有不同的维度，从影响范围考虑，可以有 国际的、国内的、地区性的或者不同的组织内部。从产生的来 源看也涉及到许多方面，例如核战争的威胁，大规模生化武器 的扩散，对他国石油、粮食的封锁禁运，恐怖主义分子的恐怖 活动等。也有来自经济范畴的影响，如大规模的失业，企业的 破产倒闭，国家经济的严重下滑等。来自自然灾害的地震，洪 水等。危机的形态林林总总，令人眩目。因此，危机的管理者 在进行危机管理时，必须进行危机的分类，研究不同的危机类 型，有针对性地采取应对的对策和策略，方能百战不殆，稳操 胜卷。l危机管理的阶段的阶段划分：l 在社区危机管理中，借鉴下列有关危机管理阶段分析的几种 模型是很

15、必要的。一种是芬克模型（简称“f模型”）芬克用医 学术语形象地对危机的生命周期进行了描述：第一阶段是征兆 期(prodromal)，各种现象显示潜在的危机可能发生；第二阶段 是发作期breakout or acute)，具有伤害的事件发生并引发危机； 第三阶段是延续期chronic)，发生的危机在持续，同时也是清除 危机的过程；第四阶段是痊愈期(resolution)，危机的完全解决。 l第二种是米特罗夫五阶段模型（简称“m模型”） ：信号侦察识别新的危机发生的警示信号并采取 预防措施；探测和预防组织成员搜寻已知的危机 风险因素并尽力减少潜在的损害；控制损害危机 发生阶段，组织成员努力使其不影

16、响组织运作的其 他部分或外部环境；恢复阶段尽可能快地组织运 转正常；学习阶段组织成员回顾和审视所采取的 危机管理措施，并整理使之成为今后的运作基础。 第三种模型是三阶段模型：它把危机管理分成危机 前(precrisis)、危机(crises)、和危机后(postcrisis)三 个大的阶段。每一个阶段又可以分为不同的子阶段 。上述的两种模型都可以和三阶段模型相对应，而 为人们认同。上述三种划分危机管理的模型，向我 们提供了一个可以比较完整清晰地研究危机管理的 框架与机制。，做一个清醒的社区危机管理者所必 须的。l（二）社区危机管理的基本特征l、危机管理的不确定性：这是由于危机事件具有高度的不确定 性所决定的。危机发生以后，人们往往不知所措，它不仅仅是因 为危机事件的开端是无法用常规性规则进行判断，而且其后的发 展和可能涉及的影响是没有经验性知识进行指导的，一切都是瞬 息万变