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1、公共管理发展与非营利组织甘锋 博士2008-03-09Contents1背景：从公共管理到新公共管理2为什么NPO能参与PA？3认识非营利组织NPO如何参与PA？4结论及展望352绿色和平组织（Greenpeace）3绿色和平组织（Greenpeace）4南极公海，绿色和平组织的“希望”号（Esperanza）目 睹了日本捕鲸船“第一京丸”（Kyo Maru）、“第二勇 新丸（YUSHIN MARU NO.2）和“勇新丸”（YUSHIN MARU ）捕鲸以及把被捕杀的鲸鱼转交给“日新丸”（Nisshin Maru）鲸鱼加工厂的全过程。在绿色和平组织拍摄的画面上。绿色和平成员Mikey Resa
2、to手举“停止捕杀”的标语勇敢地站在被捕鲸叉勾 挂的小须鲸上，而日本水手则用高压水枪疯狂地扫射企 图驱赶他。绿色和平组织（Greenpeace）5绿色和平组织（Greenpeace）6绿色和平组织（Greenpeace）7绿色和平组织（Greenpeace）8绿色和平组织（Greenpeace）9绿色和平组织（Greenpeace）10绿色和平组织（Greenpeace）11南极公海，“希望”号与绿色和平组织的“北极曙光 ”号的橡皮艇正试图干扰“第一京丸”向“日新丸 ”(sshin Maru）鲸鱼加工厂转移小须鲸。绿色和平成 员声称他们将使用一切和平的手段坚持到底。绿色和平组织成员在德国柏林日
3、本大使馆前展示了一 条长须鲸的尸体，以此抗议日本所谓的“科学捕鲸” 活动。日本大使馆对于绿色和平组织的这一行动表示 遗憾，并称日本的捕鲸活动是符合国际协议的。绿色和平组织（Greenpeace）12这是一组震撼人心的图片，不止是可怜的被残忍虐杀 的须鲸，更恐怖的是在一个异类生物面前，人类之间 的对峙。为什么日本为了换取经济利益而把这些世界上庞大珍惜的鲸类逼上绝境？ 为什么Mikey Resato能够勇敢地站在被捕鲸叉勾挂的小须鲸上，用微弱的 身体迎接日本水手高压水枪的疯狂喷击？想想非典的果子狸和禽流感的鸟 禽，为什么历史上的每次疫情都要无数的动物称为人类的陪葬，难道以破 坏生态系统来赢取经济发
4、展的人类不应该是罪魁祸首？可以看到，在善良或者勇敢之前，生命没有贵贱之分，每种生物都有他们 的快乐和满足。人类不能通过自身的生理来预知地震的发生，而动物们也 不能享受人类生活的种种便利。当两者之间达到数量平衡的时候，一切的 发展或者和谐才能达到最大化，这样的前提是，我们要懂得尊重动物。希 望每个人都做出自己的努力，如果这能如此，美好的世界将不再遥远。绿色和平组织（Greenpeace）13绿色和平组织（Greenpeace）14什么是非营利组织定义不以营利为目的 、主要开展各种 志愿性的公益或 互益活动的非政 府的社会组织。非营利组织 Non-profit Organization NPO属性
5、非营利性、非政府性、志愿公益性 或互益性16v 非营利性 不以营利为目的 不能进行剩余收入（利润）的分配 （分红） 不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产 非政府性 独立组织的自治组织 自下而上的民间组织 属于竞争性的公共部门17 志愿公益性或互益性 志愿者和社会捐赠是非营利组织的重要社会资源 非营利组织活动的社会公开性和透明性 非营利组织提供两种类型的竞争性公共物品181、背景：从公共管理到新公共管理 PA（Public Administration） to Neo- PA PA Neo-PA19 政府职能转变与非营利组织发展 政府的公共管理职能 政府职能转变决定非营利组织的发展空间 与前
6、景 20 理论依据 市场失灵与政府失灵论合约失灵论供给理论志愿失灵论 2、为什么NPO能参与公共管理21公共管理模式的转变 公共管理主体多元化 公共管理社会化 223、NPO如何参与PA？ NPO在公共管理中的主要作用 发展公共政策 分担政府责任，促进社会公平和稳定 增加就业机会，创造新型的社会公益服务性行业 对社会资源进行公平、合理和高效的配置 弥补市场失灵与政府失灵 监督市场 监督政府 直接提供公共服务 23 促进公共管理的变革 扩大了公共行政与公共管理的意涵 重视公共管理价值 对公共服务的强调 设计更民主、开放的公共组织 参与机制的建立24政府对NPO的扶助和管理 补助 租税减免 委托公
7、共事务 法律管制 辅导监督 254、NPO的局限性自身的民间性决定了提供公共服务的有 限性 “NPO失灵”的可能性性决定了提供公 共服务的有限性265、结 论v非营利组织与公共管理是互动的 v非营利组织在公共管理中发挥了重要的作用， 并对公共行政和公共管理提出了挑战，政府与 非营利组织之间是合作伙伴关系，通过合作提 高公共服务的效率和质量。v非营利组织的发展亦需要得到政府部门的扶助 和管理。 27未来的政府不再是统治的政府，而是治理的政府，这是20 世纪90年代西方公共行政改革日渐明确的一个方向，也成 为与这场改革遥相呼应的公共管理研究的重要内容。“治理”意味着政府不再是社会惟一的权利中心，各
8、种得 到公众认可的非营利组织和私人部门都可能成为不同层面 上的权力中心；国家正在将其独自承担的职能转移给非政府公共机构或私 人部门，政府和非营利组织之间、公共部门和私人部门在 处理公共事务时的关系将发生改变，表现在它们之间的地 位趋于平行，通过合作将共同分担公共责任，即非营利组 织和私人部门在其中扮演更为重要的角色。28因此，未来“治理”社会的公共管理部门就不仅仅指 政府部门，还包括现在已进入社会公共领域的核心地 带，而在今后还将承担更多公共责任的非营利组织（ 当然也包括承担公共事务项目的私人部门）；公共管理的内容将不仅仅指由政府机构负责的公共行 政事务，还包括非营利组织占主导地位的社会公益事
9、 业，以及公共部门与私人部门合作的公共项目。29Online SJTUHot TipvHow do I incorporate my logo to a slide that will apply to all the other slides? On the View menu, point to Master, and then click Slide Master or Notes Master. Change images to the one you like, then it will apply to all the other slides. 31公共管理（Public Adm
10、inistration）是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量 ，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方 法，强化政府的治理能力；提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的 福祉与公共利益。 32 管理的主体是居于社会权力中心的政府； 管理的客体是涉及内容极为广泛的各种公共事务； 管理的目的是为了维护社会成员的共同利益、提高 社会公众的生活质量，促进社会整体协调发展，运 用公共权力，采取各种手段，对涉及全体社会成员 的共同利益、生活质量等一系列活动，进行有效调 节和控制的过程。作为人类管理活动的一个独特领域，公共管 理主要研究的是对公共事务进行管理的规律 和过程。33作为一种行为过程，公
11、共管理的目的是维护公共利益，促进社会的协调发展，为 公众提供各种服务。因此，公共管理涉及的范围是非常广泛的。政府职能政治职能公共管理职能经济管理职能社会管理职能公共服务职能34新公共管理 (Neo-Public administration)自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的 信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。政府管理的运作发生了变化，由传统的、官僚的、层级节制 的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具 弹性的公共管理。这股浪潮被通称为“新公共管理”。 351.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务 不同，新
12、公共管理主张政府在公共行政管理中应该 只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理 和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨 的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支， 提高效率。 363.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和 经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共 管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经 验，如重视人力资源管理、强调成本效率分析、全 面质量管理，强调降低成本，提高效率等。 2.新公共管理把一些科学的企业管理方法，如 目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域 ，对提高政府工作效率是有促进作用的。 374.政府应在公共管理中引入竞争机制
13、。传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担， 而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管 理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供 给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给， 通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从 而提高服务供给的质量和效率。 38划分角度类型职能作用领域政治职能、经济职能、教育科学 文化、其他社会职能职能属性领域保卫职能、统治职能、管理职能 、服务职能职能的作用方式立法职能、行政职能、司法职能 、监察职能政府职能是政府实施对社会公共事务管理的依据，也是适应国家的根本 目的而形成的政府活动的基本方向和基本内容
14、。各个国家因政治制度、 政体模式不同，政府职能的范围、功能也不尽相同。作为国家的公共权力机构，政府的基本职能是维护、处理国家的各类公 共事务。 39在中国的政府职能结构中，公共管理职能占有重 要地位。与政府的政治统治职能不同，公共管理 职能主要表现在社会的公共领域。即在经济方面，政府作为公共权力的代表，对影响社会全体公众的经济环境进行调整和管理，促进社会经济的发展和进步，提高 社会生产力水平和人民生活水平，提高国家的综合国力；在社会方面，则要减缓社会矛盾，维护社会的稳定和秩序，发展 社会文化事业，促进社会整体协调发展，提高社会精神文明水平 。 40政府要在制度安排上对非营利组织的发展 制定相应
15、的法律法规和监管措施。同时非营利组织的发展也促进政府职能的转变，政府把该 放给市场的权利下放给市场，把该给社会的权力归还于社 会。目前我国非营利组织的发展取决于政府职 能的转变和相应的制度建设。 41政府对非营利组织的重新定位。我国非营利组织与政府关系密切并不是问题的根本，西方非 营利组织同样与政府关系密切。问题关键在于我国非营利组织容易受到政府的控制，丧失独 立性，从而带有浓重的官办色彩，成为政府机构的附属物， 如若这一基本前提不改变，非营利组织将得不到实质性的发 展。要逐步调整登记管理策略，应该逐步放松对非营利组织的直 接、全面的控制，赋予非营利组织独立性和自治性，同时， 要打破公益资源的
16、行政垄断，培育开放的竞争性的公益市场 。 42要调整资源调控策略。一方面，要兑现法律已经承诺的税收优惠，另一方面，要 对非营利组织开放财政资源，使非营利组织与政府职能部 门有同等机会竞争财政扶贫资源。此外，对官办、民间以及海外非营利组织应该一视同仁。43进行合理分工。非营利组织具有“拾遗补缺”的作用。不仅如此，在社会政治观念已经从“统治”向“治理 ”转变的大背景下，在新型的“公共管理”范式中， 政府主要在宏观或全局上的关键事件中承担更多的责 任，微观的管理更多地交给社会其他公共管理主体完 成，越是接近基层方面的公共事务，越应承让相关的 非政府部门或非营利组织来完成。 44合作与制约，互相监督、互相促进，共 同增进社会公共利益。具体而言，非营利组织承担一部分原来政府的职能，同时需要 从政府获得相应的资源；政府则有责任为非营利组
