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1、1浅论物权法对国资的监管保护及挑战今年 3 月 16 日，十届全国人大五次会议高票通过中华人民共和国物权法 ，此法律将于 2007 年 10 月 1 日起施行。 物权法是调整各类财产关系的根本大法，其颁布和实施对我国国有资产监管体制、监管方式和国有企业改革发展具有重大意义和深远影响。一、 物权法对国资的监管保护物权法共五编 247 条。物权法从民法的角度，针对现实生活中国有财产受到严重侵害的突出问题，主要从 5 个方面强化了对国有财产的保护。一是强调了国家所有权：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。 ”（四十五条） ，并在第四十五至六十九条中规定了哪些财产属于国有财产，防止因
2、归属不明确而造成国有财产流失。结合企业产权讲，实质上论述了股权是所有权的特别形式，企业权利是指独立的经营权，而非法人所有权。依法专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。 国有资产法是专门以保护和监管国有资产的，与物权法相辅相成。二是明确了国有资产的产权主体。 物权法确认了国家所有权的行使和国有资产管理体制，不仅明确了国务院代表国家对国有财产行使所有权，确立了“国家统一所有，分别履行产权（分级代表） ”的原则，而且还明确了代表国家履行出资人职责的机构及其主要权利、义务，以及企业法人财产权的性质和内容。如，第四十五条第二款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定
3、的，依照其规定。 ”由国务院而非全国人大来代表国家，行使出资人职责，是提高国有资产监管的效率的现实选择。2如，第五十七条：“履行国有资产管理、监督职责的机构及其工作人员， “滥用职权，玩忽职守，造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。 ”这些规定，充分体现了宪法关于加强对社会主义公共财产保护的精神，具有重要的现实意义。应确立国资委依法履行出资人权利的强势地位。三是界定了国有资产的范围。 物权法第 46 条至 52 条规定，矿藏、河流、海域，城市的土地，以及法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有；法律规定属于集体所有以外的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有；
4、野生动物资源，无线电频谱资源，属于国家所有；法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有；依照法律规定属于国家所有的铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，属于国家所有。强调了对于法律、行政法规规定属于国家所有的财产，只能属于国家所有即全民所有，任何单位和个人不能取得所有权。四是重申了国有物权的行使。 物权法45 条第二款规定，国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。这一规定既肯定了依照土地管理法、矿产资源法、水法、草原法等现行法律关于由国务院代表国家行使国有资源所有权的规定，也适应了党的十六大关于“国家制定法律法规，建立中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人
5、职责，享有所有者权益”的要求。对于非经营性国有财产， 物权法第 53 条、54 条规定，国家机关和国家举办的事业单位，对其支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院有关规定收益、处分的权利。可见，国家机关和国家举办的事业单位应当依照民法通则、事业单位登记管理暂行条例等法律法规的规定，对其直接支配的财产行使物权，不3得擅自处置国有资产。五是强调了对国有资产的保护。 物权法第 40 条、41 条规定，用益物权人、担保物权人行使权利不得损害所有权人的权利。依照法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。第 55 条规定，国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个
6、人侵占、哄抢、私分、截留和破坏。对于经营性国有资产， 物权法第 55 条规定：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。 ”第 57 条规定：“履行国有资产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有资产的管理和监督，促进国有资产保值增值，防止国有资产损失；滥用职权、玩忽职守造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。违反国有资产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。 ”物权法全面规定了对国有资产保护，严格执行这些规定，可以使宪法
7、关于国有资产保护的规定落到实处。二、 物权法对国资监管保护的挑战有人认为物权法对国有物权的保护远远不够，其实国有资产流失问题的症结，既非物权法上国有资产权利归属问题，也不是特殊保护问题，而是国家所有权如何行使的问题。 物权法对国资监管保护的挑战主要是五个方面：一是国资地位趋向脱魅化。 物权法讲的平等，包括三方面内容：（1）各种市场主体对相同的物权享有同等权利；（2）适用相同的市场交易规则；（3）当物权受到侵害时，侵害人承担同样的民4事责任。打破了传统上对国资的特殊身份优待，明确规定不再区分所有制性质，一律平等。脱魅之后的国资，要想发挥其作用，就必须参与市场竞争。国有经济与非公有制经济处于同样的
8、法律地位，在市场交易中不存在法律上的任何优先权。在发生物权争议时，国有企业也只能以平等的市场主体身份，通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决纠纷。国有资产不再因为公有性质而受到神圣不可侵犯的特殊保护。因此，在平等原则下，如何加强对国有资产的监管，为国资管理部门提出了一个全新的课题。二是国资界定趋向规范化。国有物权的范围具体包括哪些，在过去的一些法律规定中是不清晰明确的，仅是笼统抽象的规定， 民法通则中规定的也不够周延， 物权法第 4552 条明确规定了哪些物权专属国家所有，同时物权法第 53-55 条规定了国家所有权行使的基本规则。物权法的这些规定，弥补了以前的法律对国有物权规定不明确、不具体、
9、不系统的缺陷，为国有物权提供了明确的法律依据，有利于更好地保障国资安全，更有力地打击国资流失现象。三是国资保护趋向市场化。国有资产流失是个严峻的问题。国有资产的流失将会经过重重环节，对其负责的人包括哪些？谁应承担这个责任？物权法在第 56-57 条规定，明确回答了这一问题。物权法对国有资产的保护主要采取两种方式：一是通过合理的物权制度设计，强化物的合理利用，保障物的效用得以充分发挥，实现国有资产保值、增值；二是通过物权保护制度设计，堵塞国有资产流失的漏洞。物权法对国资的保护，其法律责任并不是超越于其他类型5的物权之上的。因为，国资作为一种市场要素，与其他的市场要素一样，必须在市场上不断地“流转
10、” ，而在流转的过程中，就不可避免地会出现一些市场化的风险，有风险就会有损失，不会有绝对的保值增值。因此，应区分国资的“市场化损失”与“非市场化流失” 。物权法规定的这些法律责任，只能适用于那些导致国资非市场化流失的不法分子，而不能适用于那些虽然已经尽了职责、但因为市场化的风险而致使国资损失的经营者。四是国资追缴趋向分类化。市场经济在本质上是陌生人之间进行的非信任交易，而不是熟人社会中的信任交易，人们无法去调查、去判断对方用于交易的财产究竟是不是合法财产、是不是拥有真正的处分权，因为如果每一笔交易都要进行合法性调查的话，交易成本将高的不可接受，市场将无法运转。这就是善意取得制度存在的基础。物权
11、法第 106 条规定了善意取得制度，这在我国是一个全新的制度，将对国资监管产生深刻的影响。 物权法规定的善意取得制度，将为国资监管带来新的考验。因为，在没有善意取得制度时，凡是非法财产（当然包括被不法分子非法占有的国资） ，在案件查办时一律无条件予以追缴。但是， 物权法的善意取得制度却对此做出了不同的规定：（1）如果非法财产已经被第三人“善意取得”，则不得追缴；（2）只有在第三人是“恶意取得”时，才可以追缴。这样，被不法分子通过贪污、挪用等手段而非法占有的国有物权，一旦进入市场流通领域，被第三人善意取得，则司法机关在办理国资流失案件时，就不能再像以前那样一律追缴，而应区别对待：对于尚未转让的非
12、法财产，当然应予追缴；对于虽已转让、但第三人为恶意取得的非法财产，也可追缴；但对于已经被第三人善意取6得的，则不得向第三人追缴该非法财产自身，只能向不法分子追缴转让该非法财产所得的价款。这就对国资监管提出了挑战。由于物权法以“平等原则”为立法宗旨，它本身解决不了这一问题，还必须借助其它的配套法律来解决。五是国资监管趋向体系化。尽管物权法对国有物权进行了规定，甚至在平等的基础上还略有倾斜地对国有物权进行了一定程度的保护，但是，有人还是认为物权法对国有物权的保护远远不够。对国资的保护远不是一部物权法所能承担起来的重任，不能把治理国有资产流失的重任全部让物权法来担承。物权法的功能在于明确物的归属，保
13、护权利人的物权。它主要规定三个方面的内容：一是物的归属，二是物所体现的权利义务关系，三是物权的法律保护。国有资产主要是通过以下三个环节流失：一是投资流失，即由于投资决策所导致的国有资产损失；二是交易流失，即由于交易监管不到位而导致的损失；三是管理流失，即由于管理不规范、效率低下所造成的损失。这三个环节，投资流失是宏观性的流失，涉及国家投融资体制问题；交易性流失是中观性的流失，涉及监管体系是否完善、交易程序是否透明的问题；管理流失是微观性的流失，涉及国有企业治理结构是否有效、管理是否规范的问题。这些环节都与物权法无关，都是物权法所无能为力的。国家如何管理国有资产并实现保值增值，如何建立完善的国家
14、所有权行使主体制度，已经远远超出物权法的功能范畴。上述问题不是物权法所能解决的。参考文献（资料）：1、赵万一.论国家所有权在物权法中的特殊地位.河南省政法管理干部学院学报,2007,(1).72、张鹏.物权法定原则的肯定与否定 评物权法草案对物权法定原则的新近修改J.法学 ,2006,(12).3、毛玮.论物权行为的实践性.学术研究,2006,(12).4、孙冬花.我国善意取得制度现状对物权法(草案)(第三次审议稿)相关规定的评析J. 法制与社会 ,2006,(12).5、赵岚.论现代物权法的经济意义J.法制与社会,2006,(11).6、刘卫华,李华振.物权法考验国资监管.中华工商时报,2007-4-9.
