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1、公共图书馆法立法支撑研究专稿总第三六卷摇 第一八七期摇 Vol.36. No.187公共图书馆管理体制研究执笔人:肖容梅 课题组:吴摇 晞摇 汤旭岩摇 万群华摇 肖容梅 梁奋东摇 肖永钐摇 刘杰民摇 邱维民摘摇 要摇 国外发达国家在公共图书馆管理体制方面较为成熟的做法是通过制定专门法律,明确政府、社会及法人的关系,各方依法履职,同时注重发挥咨询机构的作用。 而我国公共图书馆在管理体制上尚存在着法制化程度低、政府职能错位、行业管理体系独立性差、法人制度欠完善、新型管理模式遇到体制性障碍等问题。 构建新型管理体制的基本思路是:重新调整政府与社会、政府与图书馆的关系,本着“政社分开冶、“政事分开冶的
2、理念,清晰界定政府、行业协会、法人等各自的角色地位,充分保障图书馆自主权,建立起“政府主导、行业自律、公共图书馆法人治理的管理体制冶。 参考文献 20。关键词摇 公共图书馆摇 管理体制摇 政府摇 行业协会摇 法人治理结构分类号摇 G251ABSTRACT摇Public library management systems in developed countries have clear relationships among government熏society and library chief executive officer熏 and their accountabilities a
3、nd responsibilities to be carried out respectivelythrough library legislation熏 and the roles of library advisory bodies should not be neglected. By contrast熏 there are anumber of problems in China熏 such as the lack of library acts熏 dislocation of government functions熏 weaknesses of theindependence o
4、f library professional management and library corporate governance熏 new management system facing barrierscaused by the existing management system熏 and so forth. The basic idea for establishing a new management system is toreadjust the relations among government熏 society and library熏 to clarify their
5、 roles respectively by the philosophy of薹separating the government and society熏 separating the government and library profession薰熏 to safeguard self鄄governance oflibrary熏 and to establish a multi鄄governance library management system of 薹Government鄄oriented熏 library profession self鄄regulation熏 public
6、 library corporate governance薰. 20 refs.KEY WORDS摇 Public library. 摇 Management system. 摇 Government. 摇 Library association. 摇 Corporate governance.CLASS NUMBER摇 G251摇 摇本文所论及的公共图书馆管理体制是一个宏观命题,其指非在公共图书馆自身的管理机制,而是指国家对于公共图书馆的机构设置、隶属关系、权限划分及其活动进行管理的一整套制度化安排,其核心是政府管理部门、图书馆行业协会与作为独立法人单位的公共图书馆之间的相互关系及各自的责任
7、、权利、义务。 这是公共图书馆生存与发展的重大课题,也是公共图书馆立法支撑研究的重点之一。1摇 国外主要国家公共图书馆管理体制国外公共图书馆管理体制的情况错综复杂,难以穷尽论及,兹就部分较为典型且与我国情况相关、具有一定可比性的简述如下。1. 1摇 美国美国公共图书馆实行的是典型的分权、分 散和多元化的管理体制,这是建立在相对完善004执笔人:肖容梅:公共图书馆管理体制研究 Writer:Xiao Rongmei: Research on the Public Library Management System2010 年 5 月摇 May, 2010的立法基础之上的。 全国范围内没有一个主管
8、全国图书馆工作的政府行政领导机关,但也并非没有宏观控制。 1970 年设立的“国家图书馆和信息科学委员会冶是联邦政府常设的独立机构,主要职责是向总统和国会提供有关国家政策实施的建议报告1。 该委员会职能于 2008年初归并于美国博物馆暨图书馆服务机构(IMLS),该机构是依据 1996 年博物馆和图书馆服务法案而设立的联邦政府的一个独立机构,全美国的图书馆和博物馆来自联邦政府的资金主要由该机构提供,它在全国范围内协调与各州和地方机构的合作以促进图书馆和博物馆的发展2。 多数州的图书馆法规定了公共图书馆的管理机构是图书馆理事会或图书馆委员会,负责图书馆重大政策规划、经费预算、管理层人事任命和监督
9、等工作。 美国图书馆协会(ALA) 是美国图书馆界的专业组织,成立于1876 年,是世界上规模最大的国家级图书馆协会。 ALA 的工作重点主要在培训图书馆员、促进图书馆立法、颁布图书馆标准、编辑出版物、保护求知自由、合作编目和分类、推动自动化与网络化、促进国际交流等3。1. 2摇 英国与芬兰英国是世界上最早为公共图书馆立法的国家。 当前英国公共图书馆宏观管理职责由政府文化、媒体和体育部承担,单个公共图书馆服务则由149 个地方政府负责提供4。 依照 1964 年颁布的公共图书馆与博物馆法,文化、媒体和体育部大臣有责任管理图书馆服务和提升公共图书馆质量,该部资助的两个非政府公共机构“博物馆、图书
10、馆和档案理事会冶与“图书馆咨询委员会冶紧密合作。 前者成立于 2000 年 4 月,作为一个策略机构,协调和促进博物馆、图书馆和档案部门之间的合作;后者由高级图书馆员与拥有公共图书馆相关技能和兴趣的非专业馆员组成,为政府部门提供独立的咨询建议5。 英国图书馆协会成立于 1877 年,曾参与英美编目条例及其他有关图书馆的标准和指南的编纂与颁行工作,并发表过3 个著名报告:1927 年的凯尼恩报告推动了英国全国图书馆之间的合作;1959 年的罗伯特报告推动了 1964 年公共图书馆和博物馆法的制订;1969 年的丹顿报告推动了 1972 年不列颠图书馆法的颁布。 同时,英国图书馆协会在国际图书馆界
11、也发挥了重要作用:1927 年在爱丁堡举行的纪念协会创立 50周年大会上促成了国际图书馆协会和机构联合会(IFLA)的成立;主办过多次 IFLA 会议,促进了海 外 图 书 馆 尤 其 是 英 联 邦 国 家 图 书 馆 的发展6 -7。芬兰的情况与英国类似。 公共图书馆由教育部文化、体育和青少年政策司下辖的文化和媒体处管理。 教育部负责制定全国图书馆政策指导规划、图书馆立法及相关决议准备、起草全国图书馆预算、分配图书馆专项补助金、编辑图书馆统计数据,以及评鉴图书馆和信息服务。 地方公共图书馆财政来源于税收,由地方政府管理并决定图书馆服务提供的深度。 公共图书馆接收25%50%的中央政府补助金
12、,用于图书馆建筑和购买流动书车,几乎所有的主要公共图书馆都是在中央补助金的支持下得以建造。 省级馆支持所在区域的公共图书馆信息和馆际互借服务,现日渐强调其作为地区信息和资源中心的功能8。 芬兰图书馆协会于1910 年建立9。1. 3摇 日本与韩国日本与韩国的情况较为相近。 日本公共图书馆的政府管理机构是文部科学省属下的终身学习局社会教育处,文部省是集教育、文化、体育和科学技术部门为一体的大部10。 长期以来,日本政府在社会事务中的主导作用非常强,是公共事务的主要承担者和实施主体。 自21 世纪始,日本政府开始启动战后最大规模的行政改革,在国立和公立机构逐渐实行独立行政法人化改革,并尝试引进现代
13、企业管理机制。 2006年小泉政府上台后对国立国会图书馆实行了独立行政法人化改革11,以实现行政决策与实施过程相分离,增强法人自主权和积极性,提升服务效率与质量。 日本图书馆协会成立于 1892年,主要参与制定图书馆法令、行业标准,维护馆员权益等12 -13。韩国公共图书馆由文化体育观光部管理,主要负责确立和协调图书馆信息政策发展宏观规划、决定国家和地方图书馆运营系统、制定和修005Journal of Library Science in China总第三六卷摇 第一八七期摇 Vol.36. No.187订图书馆相关法规等14。 总统属下设置图书馆信息政策委员会,负责制定、审议、调整图书馆政
14、策的重要内容,由 30 人组成,委员长 1 人由总统在委员中推荐,副委员长由文化体育观光部部长担任,委员由中央行政机关的负责人和具有图书馆专业知识且经验丰富的人担任。 各地设立地区代表图书馆,并相应设立地方图书馆信息服务委员会。 公立公共图书馆由具有司书职称者担任馆长,同时设立图书馆运营委员会。 韩国图书馆协会主要是加强馆际间的资料交换、业务合作与运营管理研究,振兴图书馆服务及图书馆发展,其运营必要的经费可由国家给予补助15。2摇 我国公共图书馆管理体制存在的主要问题2. 1摇 法制化程度低西方国家比较成熟的做法通常是通过制定专门法律,明确政府、社会及法人的关系,各方依法履职。 而我国在公共图
15、书馆法制化建设方面,国家层面无法可依,地方立法又过于粗疏,成效不明显。 自建国以来,我国始终缺乏一部具有权威性的、由全国人大制定的图书馆专门法律,致使政府、行业协会、图书馆等各管理主体之间相互关系界定不清,职权、机构、程序、责任均未能法定化,基本处于文化行政事业一体化管理体制。 目前,已有部分省市先行开展了地方性公共图书馆立法实践,深圳、湖北、内蒙、北京等地通过了公共图书馆条例,上海、浙江、河南、山东、乌鲁木齐等地制定了公共图书馆管理办法,在一定程度上为全国公共图书馆立法奠定了基础。 其中,关于公共图书馆管理体制的表述大部分为“县级以上地方人民政府文化行政管理部门负责本行政区域内公共图书馆的管
16、理,指导、协调本行政区域内其他各类图书馆工作冶。 地方立法中存在的主要问题是法条过粗、内容笼统,对于一些需要明确规定的根本性问题如政府在公共图书馆事业发展中的责任、地位等只作了概括性规定,且过分强调政府是公共图书馆管理的唯一主体,多数没有实施细则,法规的可操作性大打折扣,执行上远没有达到应有的效果。2. 2摇 政府职能错位、越位、缺位并存作为一个“后发冶国家,中国的现代化模式明显属于“政府主导型冶。 政府无所不管,无所不包,是社会管理的唯一主体,行政手段是主要管理手段,整个社会显得秩序有余而活力不足。随着改革开放以来社会经济的发展,社会结构发生了巨大变化,“全能政府冶的弊端越来越明显:公共产品及服务供给严重不足;社会需求越来越多,政府负担越来越重、力不从心,导致诸多失灵。 在公共图书馆领域,政府职能不清主要表现为几种情形:一是职能错位,混淆了责任主体与实施主体的区别,采取“包办一切冶的模式,公共图书馆没有自主权限,导致“管办不分冶;二是职能越位,文化行政部门对公共图书馆管得过宽、过死,抑制了其自身
