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1、让公共政策的制定更民主让公共政策的制定更民主 人民日报 白龙 2011 年 03 月 16 日随着城市规模的不断扩张和社会结构的日益多元，传统的“政府万能”论已经很难应付纷繁复杂的城市治理。从“行政本位”向“公共管理”的转变，要求公共政策在制定的过程中，最大限度地凝聚各方共识，实现多个主体的协作治理和共同治理。1. “禁放禁放”背后的公共政策背后的公共政策两次民意互动体现治理思维的改变2 月，人们在欢度春节的同时，一场讨论牵动着各方：要不要禁止燃放烟花爆竹？这样的讨论，近年来每逢春节几乎都要重演一次。辩论双方都各有理由。支持燃放者认为，春节燃放烟花爆竹是中华民族春节文化的重要内容，作为民族的传
2、统文化应该得到尊重。“人们的风俗习惯和传统文化不是哪一个人制定的，也不是哪个规定说它可以实行、可以禁止的。 ”民俗学家齐守成的观点代表了很多人的看法。“禁放”派则提出了几条很现实的反驳理由：首先是安全问题。每年春节期间，各地都有人因燃放烟花爆竹被炸伤，因燃放而造成的火灾事故也屡见不鲜。其次是噪音扰民。震耳欲聋，甚至连夜不休的燃放声严重干扰了居民的安宁；另外还有社会成本问题。以北京为例，今年春节的前 6 天里，共投入 286 万人次参与安全燃放管理工作，耗费了大量的时间和人力。人民网就此推出一项民意调查。截至 2 月 17 日 21 时，近 1.7万人次参与的调查显示，选择“不支持”燃放烟花爆竹
3、的占54.5%，选择“支持”的占了 43.1%，还有 2.4%的投票认为“无所谓”。从结果上来看，虽然选择“不支持”的占多数，但比例上并没有超出“支持”者太远。如果有关政策选择禁放，这 43.1%的投票者的需求怎么处理？众口难调的选择偏好，以及观点各异的讨论，考验着公共政策的制定者。只有将政策制定得更科学、更精细，才有可能回应各方需求。实际上，在对待燃放烟花爆竹问题上，北京市的相关政策也在逐步调整。在 1993 年北京“禁放”规定出台之后，规定本身至少经历了两次与民意之间的互动。第一次是在 2005 年底，面对客观存在的民意诉求，北京市修改规定，以“限放令”取代“禁放令” 。依照当年 12 月
4、 1 日起施行的北京市烟花爆竹安全管理规定 ，除八类禁放地点之外，五环路以内地区可在规定时间内燃放。在燃放时间上，规定除“农历除夕至正月初一，正月初二至十五每日的七时至二十四时”外，都不可以燃放烟花爆竹。今年，作为与民意的又一次互动，北京新增八类烟花爆竹禁放区，收紧了限放政策。根据北京市政府 2 月 14 日发布的关于进一步加强烟花爆竹安全管理的通告 ，新增广播电台、电视台和报社等八类区域为禁放区域，并首次明确规定，全市高层建筑物以及外墙装有保温材料的建筑（构筑）物全部列入烟花爆竹燃放禁止范围。同时，平房区以及燃放空间狭小的居民区也禁止燃放。这也是“禁改限”以来北京首次缩小燃放范围。“公共领域
5、的讨论，以及背后相关政策的调整，体现了现代社会治理思维的改变。 ”清华大学公共管理学院郑振清博士认为，在决策问题上，从由上而下的“行政本位”到上下互动、多元复合的“公共管理”的转变是大的趋势，是决策科学化、民主化的具体体现，也是从这次讨论中应当汲取的重要启示。2. 城市管理呼唤城市管理呼唤“多中心治理多中心治理”公共决策要与公民互动公共决策要与公民互动事实上，烟花爆竹“禁”与“限”的问题，只是这个拥有千万人口的超大型城市在管理中遇到的问题之一。近年来，在交通拥堵治理、环境治理等诸多领域，公共政策的每次调整，都会引起热烈的讨论。而要使公共政策与民意实现良性互动，让公共政策能够恰当平衡各方的利益和
6、诉求，就必须不断提高公共政策制定过程的民主化水平。“在全球化和市场化的背景下，传统的行政管理的概念、思维和工作方法很难应对日趋复杂的社会事务，新的公共管理理念与工作方法应运而生。 ”郑振清介绍，公共管理应该是政府通过制定公共政策，与多层面的社会组织一起，共同处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。毛寿龙是中国人民大学公共政策研究院教授，早在 10 年前，他就将“多中心治理”的概念引入国内。 “在大城市治理中，政府并不是万能的， 多中心治理强调不同层次、不同规模、不同类型的社会组织合作共治，共同处理大城市所面临的问题。 ”他解释。在这方面，浙江省杭州市的做法走在了前面。在这方面，浙江省杭州市的做
7、法走在了前面。今年 1 月 11 日，一场“民主民生平台建设”专题会议在浙江杭州召开。平台旨在架起政府和社会各界之间沟通的桥梁，为城市治理提供建议，进而凝聚共识、形成规则。这种模式被称为“社会复合主体”的新发展思路，它是由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与而形成的多层架构、网状联接、功能融合、优势互补的新型主体。以杭州“市民之家”市民代表工作机制为例，市民代表是在人大代表、政协委员等基础上，通过自荐、推荐等方法，初步计划按常住人口千分之三的比例产生，这些市民代表今后可以列席市委、市政府有关会议；参与涉及市民重大利益调整的听证活动；对市委、市政府以及市直单位拟出台或已出台的涉
8、及民生的重大政策与举措进行意见征询反馈等。现在，杭州社会复合主体创新更多用于解决较为复杂的社会性项目和社会性事业，例如西湖保护工程、城市街道规划和保护工程，以及特色性行业和知识创业等方面，例如丝绸和女装行业以及动漫产业等。“杭州市社会复合主体创新，可以看作是大城市新型治理结构的中国模式 。 ”毛寿龙指出，所谓“治理结构”就是关于政府如何治理城市的决策规则。杭州的做法体现了从政府的单一治理到多个主体的协作治理和共同治理转变。3. 理性的辩论环境需要培育理性的辩论环境需要培育协商民主、监督程序不可或缺协商民主、监督程序不可或缺 一项好的公共政策需要凝聚更多的合意，同时，政府和公民之间的良性互动，也
9、要求社会各界在参与公共讨论的过程中，建立理性辩论环境和议事规则。近年来，各种听证会已经为广大群众所熟悉，在各类公共政策的决策过程中，扮演着不可或缺的角色，同时也成为各种不同意见交锋的平台。不久前，海南省海口市的一场听证会就上演了“激辩”一幕。海口市龙华区的一家网吧拟迁址到一个居民小区，当地法制办对此组织听证。此前，在区文体局拟同意此事并进行公示时，引起附近居民和网吧的极力反对。 “我们是住宅区，不是网吧一条街！”居民表示，网吧的制冷设备发出的噪音影响安宁，人流的增加也会带来治安隐患。在听证会上，居民和相关部门进行了激烈却不乏理性的讨论。“在公共讨论中，讨论的理性化尤其重要。 ”市民何先生表示，
10、发言者可以拥有不同的价值观，发出各种声音，但要想获得有效的共识，则需要有共同认可的基本规则，理性的辩论环境是需要培育的。“另外，还要避免听证很激烈，决策静悄悄的情况。 ”专家表示，很多听证会流于形式，讨论结果在公共决策中的作用缺乏制度约束。应该建立听证意见反馈机制，强化听证结论的约束性。例如在决策之后，必须同时公布理由，就其正当性作出解释，增强听证制度对决策过程的制约。郑振清认为，当前要着重探索公众有效参与决策的具体制度设计，特别是在涉及民生的公共政策领域。 “过去，我们经常强调有序的政治参与 ，这是一般原则，应该坚持，不过由于老百姓对很多民生政策的需求具有迫切性，因此我们还应该进一步强调有效
11、和公平的政策参与 。 ”他认为，具体的制度设计，除了让人大代表、政协委员更好地扮演民意代表角色之外，还包括公民听证和咨询会议、民意调查、公民专题论坛、社区或乡镇民主恳谈等丰富多彩的形式都可以因地制宜、因题制宜地举行，这些都是促进社会利益表达制度化，落实有序政治参与的具体手段。此外，郑振清提出，在政策执行过程中，必须建立和完善行之有效的政策执行监督和规范。 “政策执行监督是政策运行不可缺少的环节和手段，包括法律监督、政府监察、政策回馈监督、公民信访监督、舆论监督等。如果政策执行没有监督或疏于监督，政策执行就很容易流于形式。 ” 民主决策的若干形式民主决策的若干形式:民意调查民意调查民意调查，也称
12、民意测验、舆论调查等，是调查者运用科学的调查与统计方法，通过亲自接触或广泛了解，如实反映一定范围内、一定时间内的民众对某个或某些问题的态度倾向的一种应用性社会调查活动。在中国，现代科学的民意调查真正兴起在上世纪 80 年代中后期。民意调查是了解公众对某些政治、经济、社会问题的意见和态度的调查方法，是测度和应对民意的一种预警机制，更是促进政府与民众之间达到和谐的有效途径。社会公示社会公示社会公示主要是指各级党政机关以及国有企事业单位，对那些除涉及党和国家机密之外的、与人民群众利益直接相关的各种事项和信息，向社会和人民群众告知，并且通过有效的方式，在公示之后收集人民群众反映的意见建议，给予解答和处
13、理。社会公示有利于扩大人民群众的知情权、参与权、选择权和监督权，有利于决策的科学化，有利于决策的有效实施，有利于培养提高公民参与决策的能力。听证会听证会听证会起源于英美，是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度。听证会模拟司法审判，由意见相反的双方互相辩论，其结果通常对最后的处理有拘束力。在我国，除了行政程序中有听证制度外，立法中也有听证制度，已经有多个地方人大在制定地方性法规时进行了听证。中央和地方很多政府部门制定了专门的听证程序或规则、办法。听证在价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等诸多领域被广泛采用。专家咨询论证专家咨询论证专家咨询论证，是围绕经济、社会发展和改革开放中遇到的全局性、战略性、综合性问题，组织专家进行深入研究、科学论证、集思广益、提出对策，为党和政府提供科学的咨询论证意见，以保证决策的科学性、民主性、合理性、合法性、正确性和时效性。2004 年国务院印发的全面推进依法行政实施纲要中指出：对涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。
