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1、莹题研穷洲V A 删，城市公共政策国内外学术界给出了众多定义，综合而言主要有公共性、 政治性、权威性与强制性、价值相关性、调节性。而城市规划是公共政策制定活动的一种方法论，它反映了公共政 策制定这一过程的重要逻辑特征，是一种特殊的公共政策。改革开发以来，特别是9 0 年代以 来，随着我国社会主义市场经济体制的确立、不断的完善城市公共政策以 及城市化进程的加快，旧城更新也随着城市政策的更新与完善，其实施机 制及表现的形式也随之演变与完善。 城市公共政策的变迁对旧城更新活动 的影响远非城市美化、城市结构优化等表象性或技术性话语所能概括，其 根本意义上是以空间为载体进行资源和利益再分配的权力博弈过程
2、，它深 刻折射出制度与政策改革对旧城更新机制的影响变化过程。本文拟在城市 公共政策变迁视角下对旧城更新活动 进行研究，总结其影响的演变进程， 并针对目前旧城更新存在的问题，提出相关建议。1 城市公共政策与旧城更新历程政策的演变，我国旧城更新的特征与 方式也随之发生改变，其发展历程基本可分为四个阶段：雏形期、成长期、发展期、稳定期，在各个阶段旧城更 新机制呈现不同的特征及更新方式。 雏形期由于刚改革开放，旧城更新尚处于摸索阶段，主要是政府采取试点 片“大拆大建”的模式。1 9 9 2 年一2 0 0 0年，住房制度进行改革的成长期，由 于缺乏规划指引，采取打“补丁”式改造，政府不再是旧城更新唯一
3、主角，市场开发企业逐渐参与其中。2 0 0 0 2 0 1 0 年，由于房地产市场的逐渐完善，旧城更新也快速的发展，其呈现“整体 规划、成片开发”政绩工程的特征，改造主体逐渐多元化。2 0 1 0 年以后，由于( ( 国有土地上房屋征收与补偿条例的颁布，拆迁工作面临较大的困难，旧 城更新向更加理性化、和谐化发展，注重改造规划的可操作性，采取整体规划，分期、分工进行，并与保障性住房相衔接。( 详见表卜1 ) 囝臣口田口盈2 1 汉正街概况 本文选取的研究对象是具有5 0 0 年历史的汉正街区域，范围东至友谊南路、南依汉水、西临武胜路、北靠中山大道，面积1 8 k m ( 图l 、2 ) 。2 2
4、 汉正街旧域更新的演变 ( 1 ) 雏形期政府主导的。试点片零星式改造” 城市公共政策：在经济体制自改革开发以来，随着城市公共图2 1 本文研完范围图2 2 改造前的汉正街地区( 1 9 8 7 年)4 ) 移动应用子系统建设 将轨道交通资产管理的全部或部分应用移植到移动终端，或者针对移动终端将功能进行扩充，增加违法占 地巡检等功能，方便用户对轨道交通资产进行移动管理。 卫匪玉蕊随着轨道交通建设迎来一个新 的发展阶段，传统资产管理模式的局限性日益凸显，阻碍了管理和决策的3 8 l 总舭9 期准确性与科学性。本文针对轨道交通 不动产产籍管理的现状，介绍了城市 轨道交通不动产产籍管理系统的设 计方
5、法和思路。通过此系统的建立，不仅能将现有不动产资料科学有效的 组织和管理起来，实时掌握轨道交通 及沿线宗地、房屋等不动产的情况，还将为轨道交通日常业务需求提供准 确、详实的数据支持，为管理和决策提供快速、有效的统计信息，从而提 高轨道交通建设的科学决策和现代化管理水平。盈( 作者单位：北京城建勘测设计研究院有限责任公司)责任编辑张恒编辑邮箱：z h 2 0 ”o k 1 6 3 c o m本栏目协办单位西宁市西川南路2 5 号( 8 1 0 0 0 3 )主任：张学元经理：赵洪钱 电话：0 9 7 卜6 3 6 5 0 5 4表1 1 我国城市公共政策与旧城更新历程分析考题研穷 乱。A mY
6、删年份阶段划分城市公共政策旧城更新特征及方式国家相关的法律法规及政策1 9 7 8 1 9 9 2雏形期1 社会主义市场经济体制1 、以”试点片小规模、零星分散式”为主调的阶1 1 9 7 9 年中外企业合资经营企建立。段从规划到实施多方位。业法。2 、1 9 8 2 年深圳经济特 2 、提出房改初步设想并2 这些改造行动多以行政主导为主参与方较少区土地管理暂行规定。3 、19 8 6试点。改造形式较为单一。年土地管理法。4 ，1 9 8 9 年城3 土地有偿使用制度。市规划法。5 、1 9 9 1 年城市房屋拆迁条例。1 9 9 2 2 0 0 0成长期1 ，住房制度的改革及住房1 中小规模
7、。宗地权属”式改造。1 、1 9 9 4 年关于深化城镇住房制 的商品化与社会化。2 ，采取的是开发企业直接参与、直接出资的模度改革的决定。2 、1 9 9 6 年国 2 、协议出让土地。式企业数量急剧增加。务院关于加强城市规划工作的通 3 、房地产市场进入。知。3 1 9 9 8 年、关于进一步深 化住房制度改革加快住房建设的通知。 2 0 0 0 2 0 1 0发展时期1 、土地储备及招拍挂供应1 、成片整体规划整体开发。1 2 0 们年：城市房屋拆迁管理条 体系建立与完善。2 ，改造方式采取保护与更新并行如武汉市永清例国务院关于加强国有土地 2 、拆迁制度完善。片、上海新天地等。资产管理
8、的通知。 3 、2 0 0 8 年前房地产市场的3 、相关制度的完善旧城更新逐渐规范有序。2 、2 0 0 2 年招标拍卖挂牌出让国 快速发展2 0 0 8 年后净地4 、改造操作模式采取政府与市场双轨并行。有土地使用权的规定。3 2 0 0 3 出让及房价控制。年关于促进房地产市场持续健 4 、保障房体系逐渐完善康发展的通知。4 、2 0 0 7 年物中。权法、城乡规划法、关于解 决城市低收入家庭住房困难的若干意见。 2 们0 至今稳定期1 ，完善的住房保障体系。1 拆迁进度较缓慢旧城更新采取“可持续社区1 2 0 1 0 年国务院关于坚持遏 2 ，新的征收条例。更新“模式并纳入公众参与注重
9、改造的可操作制部分城市房价过快上涨的通 3 、公众参与及市民的决定性。知。权。2 旧城更新与保障性住房充分衔接。2 、2 0 1 1 年国有土地上房屋征收 4 土地制度的完善。3 政府与市场分阶段分工进行，改造拆迁以区政与补偿条例。 府为主规划实施阶段以市场为主政府监督。上，该阶段我国由计划经济逐渐向市场经济转变，打破资源垄断，让市场 调配资源。在住房即土地政策上，提出房改初步设想，实行“三三制”补 贴出售住房试点，并成立了“住房制度改革小组”，同步推进土地有偿使 用的制度改革，房屋和土地开始结合，房地产业作为一种新兴行业应运而生。在规划法治上，颁布了中国第 一部城市规划专业法律( ( 中华人
10、民共和国城市规划法) ) 。试点片零星式改造概况：针对汉正街老城区危旧房现象严重问题， 1 9 8 7 年5 月武汉市政府提出。解决危 房问题、消除隐患、改善市场经营环境，建立起综合型商业街”的改造计 划。1 9 8 8 年一期改造工程正式开工，于1 9 9 0 年底完工，投资3 0 0 0 万元，共拆除各类型房屋面积约3 2 3 万m 2 ，拆迁户 8 0 2 户，新建一条街及两栋建筑。二期 改造于1 9 9 2 年底完成，投资1 5 亿元，共拆迁建筑面积约5 万m 2 ，涉及1 6 6 4 户，新建汉正街小商品中心市场及相关的配套设施( 图2 3 ) 。( 2 ) 成长期- 市场主导的。宗
11、地权属式改造”城市公共政策：在住房政策上，逐步停止住房实物分配，把住房福利 分房制度改成货币化，建立经济适用 房体系及住房公积金制度。在土地制 度改革上，以协议出让方式为主的土地使用有偿出让制度在全国大面积展开。在房地产发展上，随着住房商品化 和土地有偿使用等制度的改革推进，商品房市场和土地市场发展迅速，房 地产业的巨额利润和潜在价值凸显，但房地产业仍处于新生阶段。 宗地权属式改造概况：由于城市公共政策及制度环境的改变，汉正街地区更新开始步入市场化的宗地权属 式开发模式。1 9 9 1 年，武汉市矫口区人民政府提出汉正街市场应当向“独具特色、服务配套、功能齐全的现代化室内专业市场经营方向发展”
12、，并拟定新 的改造目标。受到城市规划法的影响， 其改造的模式由“小规模、临街一层皮”，调整为覆盖汉正街区域中心范围 的“宗地权属式块状”开发( 图2 4 ) 。 在解决旧城更新资金问题，吸引外地 或本地开发商前来投资，开始了以开发图2 3 一二期改造实施示意图图2 41 9 9 2 2 0 0 0 年间汉正街旧城更新示意图：年第：蔷惑辫蠹I3 92 0 1 3 年第2 期总第1 4 9 期lJ 譬题研穷猢灿，图2 52 0 0 5 2 0 1 0 汉正街旧城更新 项目示意图图2 62 0 11 年汉正街地区改造规划范围商为主导的旧城更新。 ( 3 ) 发展期政府与市场双轨制的。成片式整体改造。
13、城市公共政策：该阶段城市经 济迅速增长，房地产业发展迅猛，城市建设项目规模也逐渐大型化，。城 市经营”理念渐起，。以经济建设为中 心”逐渐成为各城市发展的主旋律， 大规模房地产开发活动日渐兴起。土地储备及招拍挂供应体系建立、拆迁制度的完善、房地产市场的快速发展 以及住房保障房体系的建立，促成该时期旧城更新呈现重点政绩工程建设特点。成片式整体改造概况：2 0 0 3 年 武汉市矫口区政府提出重塑汉正街品牌、商铺提档升级，要求成片开发汉正表3 1 我国旧城更新四个阶段更新机制总结街，打造全新商贸旅游区，汉正街开始 步人以“平方公里”为计算尺度的大规 模改造发展阶段。( 图2 5 ) 其中，龙腾 置
14、业有限公司斥1 5 亿巨资开发的“汉正街第一大道项目”，但由于经营模式的调整与业态的不匹配、周边基础配套设施的不完善等多种原因，发展并 不如人意，随后的二、三期工程至今未动工。由于受拆迁的影响周边多宗挂 牌土地均未实施，有的则转变开发模式，采取小规模的渐进式更新。 ( 4 ) 稳定期多元化主体参与的“可持续社区和谐更新” 城市公共政策：随着城市旧城更新的发展，拆迁问题及住房价格的飙升带来了巨大的社会问题，2 0 l O 年出 台了“国务院关于坚持遏制部分城市房价过快上涨的通知”，2 0 1 1 年颁布了国有土地上房屋征收与补偿条例。该条例的出台，促使城市的建设步伐逐步减缓，公众参与及市民的决定
15、权逐渐 纳入改造进程中。旧城更新的参与主体，由原来的政府及开发商，转变为政府、开发商、拆迁户及社会团体，主体更加多元化。同步，大规模的旧城更新逐渐退出舞台，取而代之的是“可持续社区和谐更新”的开发模式。可持续社区和谐更新概况：2 0 1 1 年3 月，武汉市委市政府做出重要部署，要求“痛下决心，依法整治，整体规划，全面改造，转型升级，限时完成”，全面推进汉正街地区综合改造。 此次综合改造规划扩大研究范围，充分考虑地区功能定位、拆迁安置的对接等因素，并实行分期、分工逐渐改 造的模式。明确了9 片开发建设区，总 计1 0 8 5 亩，征收建筑面积约1 8 9 万平方米，征收户数约2 1 9 8 7
16、 户l8 片对接的配套安置区，总计4 6 3 亩，征收面积约6 6万平方米。由于该综合改造的征收工作面临巨大挑战，其更新的步伐将逐步减缓。3 启示城市规划作为一种城市公共资源 管理的权威性手段已逐渐达成共识， 它是。政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公 共安全和公众利益的重要公共政策之一”。本文基于城市公共政策的逻辑视角，以汉正街为实证，从一定程度上反映了我国城市旧城区3 0 余年发展历程，可以基本理出城市公共政策对旧城更 新机制的推动路径，并得出相关结论和建议： ( 1 ) 城市公共政策对旧城更新机制起着引导作用，其发展路径往往具 有同质性。随着城市的发展，城市公共政策逐渐向综合复杂化转变，旧城更新机制也由简单的推倒重建向注重可 持续的社区更新发展，参与的主体更加多元化与民主化。( 表3 1 )( 2 ) 旧城更新从小规模试点
