行业协会与政府关系分析

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1、行业协会与政府关系分析行业协会与政府关系分析 刘田 华东理工大学 上海 刘田 华东理工大学 上海 1.行业协会的理论界定 1.行业协会的理论界定 1.1 主要定义 1.1 主要定义 第一种是法律上的定义。例如， 上海市行业协会暂行办法 （2002 年 1 月 10 日上海市人民政府发布） 第二条规定：本办法所称行业协会，是指由本市同业经济组织以及相关单位自愿组成的非营利性的以经济 类为主的社团法人。第二种是根据组织目的进行的定义。如干春晖认为， “行业协会是一种旨在维护同行 业利益，促进同行业发展，协调行业内竞争关系，进行行业的自我协调、自我约束的社会中介组织”1；美国 经济学百科全书 中把行

2、业协会定义为 “一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体” 。 第三种是针对其性质进行的定义。如柯堤佐认为“行业协会是以同行业企业为主体，依照国家有关法规和 政策自愿组成的，非营利性、自律性的行业管理组织。 ”2第四种是依据其地位与职能的定义。如郑爱军认为， “行业协会是介于政府、企业之间，商品生产业与经营者之间，并为其服务、咨询、沟通、监督、公 正、自律、协调的社会中介组织。 ”3第五种是综合类定义，把行业协会的构成主体、性质和宗旨结合起来下定义。如“行业协会是指由与本行业有关的企事业、科研、教育、勘察、设计单位自愿组成，跨所有制、 跨地区，专业性、公益性、群众性的社会民间团体，是

3、具有法人资格的非营利性的行业自律管理与市场中 介组织”4； “行业协会是同行业企业自愿组成的协调行业发展的民主管理机构”5等等。 1.2 属性与特征 1.2 属性与特征 首先，行业协会在组织性质上归属于社团组织，因而具有社团组织所共有的基本属性，即民间性和非 营利性。6民间性表达的是行业协会与政府组织的分野，意味着行业协会在体制上是独立于政府的，不是政府的一部分，也不受制于政府。此外，行业协会是由追求自身利益最大化的经济实体结合而成的，但其 自身却并非经济实体，其运作过程中产生的盈利只能用于其事业的进一步开展，而不能在其成员中进行分 配。 其次，与其他社团组织相比，行业协会又表现出以下特性。

4、一是经济性。行业协会以经济实体为主体成员，工作内容主要是围绕企业的经济活动开展，其服务也 集中于作为市场主体的成员所追求的经济利益上，为它们提供经济服务，并具有一定的经济职能，因此， 它与市场、经济的联系比其他社团组织更密切，是一种经济社团。 二是会员制。行业协会对会员的资格做出了严格的规定，具体说来，通常偏重于从事某一行业，或与 该行业有关的，从事生产、科研、经营的企事业单位和个人。这些单位或个人要提交申请并通过资格审查 才能加入协会，成为会员，享受会员的权利，履行会员的义务。 三是互益性。所谓互益，是相对于为社会多数成员提供服务的“公益”而言的，即只服务于共享一定 文化、社会或经济特征的特

5、定群体，对其组织边界以内的成员提供利益表达、利益保护等，使成员在参与 组织活动中获益。10尽管行业协会为其成员提供的也是一种公共物品，但因其提供的服务主要是在其成员中间分享，因此属于互益性组织。 四是开放性。行业协会以行业为基础，不受部门、地区与所有制的限制，同行业及相关行业内的企业 和个人均可自愿加入，亦可自由退出。 1.3 基本职能 1.3 基本职能 代表职能。行业协会代表着本行业全体企业的共同利益，当本行业遭遇到来自国内的其他行业、政府 以及国外行业的利益冲突时，行业协会可以采取措施来对本行业的利益加以维护。 沟通职能。作为政府与企业之间的桥梁，行业协会向政府传达企业的共同要求，同时协助

6、政府制定和 实施行业发展规划、产业政策、行政法规和有关法律。 协调职能。行业协会协调企业与消费者之间、同行业企业之间、本行业与其他行业之间、行业与政府 之间的关系。 自律职能。行业协会通过对行规行约的制定，对本行业产品和服务质量、竞争手段、经营作风等进行 严格监督，打击违法、违规行为，以维护行业信誉，创造良好的市场竞争秩序。 2.行业协会的资源构成 2.行业协会的资源构成 2.1 经济与人力资源 2.1 经济与人力资源 经济资源是行业协会赖以生存和运转的物质性财富，包括以办公场地、办公设备为表现形式的固定资 产和货币形式的各种经费。经费通常由四部分组成：政府主管部门拨款、会员交纳的会费、服务收

7、费及其 他经费。此外，行业协会还会有类似企业捐资、小规模金融投资、利息收入等的其他收入，但通常只在整 个经费收入中占很小比例。 人力资源简单地说就是行业协会所有事务的承担者。由于行业协会组织化程度较高，有较完备的组织 结构，因而在其内部形成不同的角色分工，体现在人力资源上，就是不同的结构层承担着不同的职责与工 作。受我国社会团体登记管理条例的规定，行业协会在组织机构的建立上大体相同，主要由最高权力 机构、执行机构和办事机构组成。 经济和人力是行业协会作为一种组织运转所需要的基本资源，在行业协会组织内部发生作用，其中大 部分也可称为“内生性资源” 。 2.2 权威资源 2.2 权威资源 作为行业

8、组织，行业协会的充分发展，能够为全行业赢得较为理想的秩序。但是，对秩序的维护必须 建立在相当的权威基础之上，即拥有一定的权威资源。权威是行业协会在职权上的强制力和维护公平秩序 的威信。 行业协会在职权上的强制力，即权力，可以通过政府的明文规定反映出来。比如，早在 1999 年 10 月 22 日，国家经贸委发布了关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见（试行） ，对行业协会职能作了 进一步的明确：开展行业、地区经济发展调查研究，提出有关经济政策和立法方面的意见和建议；经政府 主管部门同意和授权进行行业统计，收集、分析、发布行业信息；创办刊物，开展咨询；组织人才、技术、 职业培训；组织展销会、展

9、览会等；经政府部门同意，参与质量管理和监督工作；指导、帮助企业改善经 营管理；受委托组织科技成果鉴定和推广应用；开展国内外经济技术交流与合作；制定并监督执行行规行 约，规范行业行为，协调同行价格争议，维护公平竞争；反映会员要求，协调会员关系，维护其合法权益； 经政府部门授权和委托，参与制订行业规划，对行业内重大的技术改造、技术引进、投资与开发项目进行 前期论证；参与制定、修订国家标准和行业标准，组织贯彻实施并进行监督；参与行业生产、经营许可证 发放的有关工作，参与资质审查；参与相关产品市场的建设；发展行业和社会公益事业；承担政府部门委 托的其他任务等。 同时，行业协会又应该具有从社会合法性资源

10、中延伸出来的，对行业进行自律即自我规范、自我约束 的权力以及在事实上行使这种权力的威信，如制定行规行约，并确保其得以遵守执行。 2.3 关系资源 2.3 关系资源 关系资源最为常见的体现之一就是行业协会与政府部门官员的“认识” 、 “熟悉” 。正如上海市中小企 业协会的一位负责人所说： “他们（企业会员）有了麻烦不知道找谁，我们和经委每个部门都很熟，可以 直接找到管这事的人。此外，如果是经委外的事，我们就不通过经委，我们在其他部门也认识很多人。 ” 从这番多少带有点炫耀的话语背后折射出：对于一些企业而言，行业协会与政府官员的“认识” 、 “熟悉” ， 是一种稀缺资源。这种资源对于民营的中小企业

11、很重要，是它们想要得到又难以得到的。而行业协会凭借 其在这种关系资源占有上的优势，就具有了满足企业对这种资源的需求的能力。 同时，关系资源中也包含着企业对行业协会的信任、支持。所谓信任，是基于过去的经验而对未来的 预期，以及根据这一预期做出相应的行动。 关系资源是一类极为特殊的资源，行业协会对它的占有表现出一种过程的工具性，即获得关系资源并 非行业协会的目的，而是希望能够通过它来获取更多的其他资源，而这些其他资源是行业协会本身无法直 接获得，甚至无法接触到的。关系资源的存在，扩大了行业协会的资源半径，因此，它不仅是一种重要的 资源，同时，也是行业协会获取资源的一种方式。 3 行业协会与政府 3

12、 行业协会与政府 3.1 赋予和受惠-行业协会的行政性 3.1 赋予和受惠-行业协会的行政性 在我国现行体制下，行业协会的生存是以得到政府的制度保证和官方认可为前提条件的，因此，行业 协会的资源获取方式首先以政府对其赋予环境资源和官方合法性资源的形式表现出来。所谓赋予，含有政 府对行业协会的“施与”之意，在这个过程中，作为赋予者，政府处于主动地位，而行业协会作为受惠者，是接受政府的赋予，因而处于相对被动的地位。同时，从动态过程来看，在政府赋予行业协会资源、使得 行业协会的资源得以增加的同时，并不以减少政府自身资源为代价，因而政府能赋予行业协会的这类资源 具有某种“公共物品”的性质（使用上的非排

13、他性） 。 显然，这里隐含着这样的问题：政府作为这类资源的控制者，为何愿意把资源赋予行业协会？政府对 行业协会的资源赋予，正是其在从传统部门管理向行业管理的转变过程中进行理性选择的结果。 传统计划经济体制对行业的管理是条块分割格局下的部门管理，即各级政府都建立专业经济部门，直 接拥有和管理自身系统内的国有企业。这种管理体制的最大弊端是部门和地方之间缺乏横向的联系，给资 源的横向重组造成极大的障碍。随着市场化改革的深入，非公有制经济逐步壮大，但它们却始终游离在部 门系统之外，政府的产业政策难以向系统外的企业扩散。同时，由于政府各系统所管辖的企业在全行业中 的覆盖面逐步缩小，传统的主管部门不但无法

14、对全行业进行管理，而且还可能成为原系统内企业利益的代 言人，结果造成产业内的市场竞争环境恶化，出现了产业内大量的重复建设和无序竞争。由此可见，以行 政权力为基础的“部门管理模式”已经丧失了有效运转的前提条件，计划体制时期建立起来的一整套宏观 经济管理模式的效用正在减弱。 在中国加入 WTO 以后，原先由政府进行的种种招商引资活动，以及对企业生产经营的直接管理将会被 视为非市场化行政干预， 违背了国际上的自由竞争原则， 显然， 政府迫切需要建立一种新的行业管理机制， 以适应变化了的经济运行结构。因此，转变政府职能，缩小和重新划分政府直接管理竞争性产业的权限就 成为政府决策的理性选择。 在这种情况

15、下，借助国外的成功经验，组建和培育行业协会，成为一项协调各种利益主体、重建行业 内部以及政府与企业间的信息交流系统、促进国际交流与合作等等的理想而可行的制度选择。同时，它能 在有效实施行业管理的过程中，大量节省政府的交易费用，提高政府效率。一方面，政府的活动主要是依 据国家的整体发展要求，来制定和执行行业政策、法规，通过统筹规划、引导和必要的监督，为行业和企 业创造良好的发展环境。另一方面，由于改革所带来的简政放权、政企分开，以及非公有制经济成分的大 量出现，政府管理的对象和范围也发生了很大的变化。行业协会通过建立会员企业档案，能够基本了解各 会员单位的经营项目、产品结构、生产规模、生产条件和

16、市场占有情况，同时，在与企业的紧密联系中， 还能够及时了解市场动向和企业需求，充分利用会员中的研究单位以及自身的专业人才优势，对行业动态 做出及时、科学的判断，从而对政府宏观决策的制定起到基础的依据作用。政府只需在行业协会收集资料 的基础上，综合平衡各个行业的情况，就可以制定出符合宏观经济发展需要的各项政策，这显然比政府直 接对所有企业开展调查要更加容易与科学。 基于上述理性分析，政府开始主动地培育行业协会，为其生存与发展创造条件。首先，政府努力创造 适合行业协会生长的制度环境。值得说明的是，处于宏观层面的环境资源是以三者（行业协会、政府、企 业）构成的网络对其的“嵌入”为特征的，从现实来看，主要表现为改革对三者产生的综合影响。然而， 由于我国的改革是政府主导型，改革过程中形成的有利于行业协会发展的制度在很大程度上是由政府制定 的。从行业协会的发展历程可以看到，政府直接制定的有关行业协会的制度、政策并不多见，比较典型的 有 1979 年国务院提出的“按行业组织