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1、高校基础设施高校基础设施 BOT 项目融资的几个问题项目融资的几个问题2008-9-9 10:37 【大 中 小】【打印】【我要纠错】BOT 项目融资是市场经济国家对公共基础设施建设所采取的一种投资模式，是由已故土耳其总理厄扎尔于 1984 年首先提出的。其内容主要指公共项目“建设经营移交（转让）”（Build-Operate-Transfer）运营模式的简称。即公共项目建设方（一般为政府）暂时让渡所有权和经营权，以此引入市场经济其它经营主体，进行企业化运作，经营合同期满后，项目无偿交还给建设方（政府）。根据世界银行1994 年世界发展报告定义，BOT 还包括 BOOT（Build-Own-
2、Operate-Transfer）即指公共项目“建设拥有经营移交（转让）” 的简称，BOO（Build-Own- Operate）即指公共项目“建设拥有经营” 的简称。高等教育以其人才培养和科研开发的显著外部效应，成为公共项目的重要组成部分。高等院校的人才培养收费制度和科研成果产业化，使其具备“准企业化”特征，引入 BOT 项目融资方式运作，不仅具备必要性，还具备可能性。高等院校引入 BOT 项目融资方式的必要性表现：一、解决政府财力不足困难，增加高等院校基础设施投入，特别是摆脱高等院校一、解决政府财力不足困难，增加高等院校基础设施投入，特别是摆脱高等院校“扩招扩招”后教学和后勤设施严重不足的
3、困境。后教学和后勤设施严重不足的困境。要想在不影响教学质量的前提下，扩大高等院校招生规模，除要解决学科建设，师资队伍等问题外，必须增加基础设施投入。由于计划经济条件下，高等院校基础设施主要是依赖政府财政拨款，历史欠账本来就比较多，现在又要投入大量资金新建基础设施，在目前财力比较困难情况下，一下子拿出那么多财政资金兴建高等院校基础设施是不现实的。由于 BOT 项目融资是利用社会资金来进行项目开发，政府可以利用政策指导，引导社会资金流向高等院校基础设施建设，缓解高等院校“扩招”中“瓶颈”约束。二、满足社会对进入高等院校学习深造的需求，拉动整个社会经济增长。二、满足社会对进入高等院校学习深造的需求，
4、拉动整个社会经济增长。BOT 项目投资于高等院校基础设施，在直接拉动经济增长同时，也促进了建筑、建材、教学设备、日用消费品等其它产业的发展。由于在校学生增加，在扩大学生消费规模，缓解就业压力，提高全体劳动者素质等方面，也起到不少积极作用。三、引入市场机制，提高了高等院校基础设施的使用效率。三、引入市场机制，提高了高等院校基础设施的使用效率。在计划经济条件下，由于种种原因，高等院校基础设施产权一直比较模糊，资源浪费现象严重。加之在缺少激励条件下，高等院校资源投入产出效益低，资源配置难以最大效益化。BOT 项目融资机制引入后，由于投资主体变化，企业产权明晰，充分发挥了市场激励机制的作用，在同等条件
5、下，高等院校基础设施产出效益得到了很大的提高。四、促使高等院校基础设施管理和装备水平跨上一个新台阶。四、促使高等院校基础设施管理和装备水平跨上一个新台阶。从宏观方面来说，由于引入 BOT 项目融资，使得原有的投资决策从根本上得到改革，在投资审批项目过程中，政府的决策更加科学化、民主化、制度化，从制度上减少了一些腐败现象发生。从微观方面来说，由于市场机制作用，高等院校基础设施投资企业会利用规模化专业化优势，走集约化经营之路，企业经营管理者会把更多精力放在技术装备更新改造和管理规范创新上来，从而迅速提高高等院校基础设施技术装备和管理水平。五、高等院校基础设施引入五、高等院校基础设施引入 BOT 项
6、目融资方式，符合国际基础设施项目融资惯例，有利于引入国外资金、人才、技术装备和先进项目融资方式，符合国际基础设施项目融资惯例，有利于引入国外资金、人才、技术装备和先进的项目管理经验，促使我国高等院校基础设施产业迅速成长壮大。的项目管理经验，促使我国高等院校基础设施产业迅速成长壮大。由于我国已确立了市场经济发展战略，随着近几年市场要素的不断完善，高等院校基础设施引 BOT 项目融资不仅具有必要性，而且具有可操作性，具体可从以下几个方面概述。1、高等院校“扩招”，对高等院校基础设施需求量增加，在国家财力投入有限条件下，必须另辟蹊径，寻求社会资金投入。我国教育法规把高等教育排除在义务教育之外，国家允
7、许向受教育者收取必要的培养费。这些条件，为高等院校基础设施引入 BOT 项目融资创造了必要的条件。2、为社会资本金进入垄断的基础产业提供了供需“平台”。由于追求资本增值的本能，现在国内外都存在一部分资金寻找投资出路。在计划经济条件下，高等院校基础设施属于高度垄断产业，社会资金根本不可能进入。在高等院校基础设施实行 BOT 项目融资方式后，社会资金通过这个“平台”，顺利进入高等院校基础设施领域。投资者通过对高等院校基础设施科学经营，取得长期稳定、风险相对较少的投资回报。3、国家产业政策支持。国家对高等院校基础设施产业，首先开放了后勤产业领域，提出高校后勤产业社会化模式。国务院主持召开了四次全国高
8、校后勤改革会议。提出对高校已建成的后勤设施及相关人员与学校脱钩，实行社会化、企业化经营。对新增后勤设施，充分利用市场经济手段筹措建设资金。BOT 项目融资方式，正适合于这种改革的要求。4、高等院校基础设施 BOT 项目融资方式已有成功经验可供借鉴。地处湖南长沙的中南大学湘雅医学院，利用校区迁址的契机，与香港一家投资公司合作，采 ； 高等院校基础设施 BOT 项目融资方式已有成功经验可供借鉴。地处湖南长沙的中南大学湘雅医学院，利用校区迁址的契机，与香港一家投资公司合作，采取 BOT 项目融资方式，引入资金近亿元，兴建了一批学生公寓、食堂、文体设施等功能齐备的小区，成为高校后勤社会化的成功典范。虽
9、然 BOT 项目融资方式在高校基础设施领域取得了不少成功经验，但存在的问题仍不少。这些问题主要表现有：第一，BOT 项目融资操作缺乏可操作性的法律法规。目前国家尚未出台一部专门针对项目融资的法律法规。实际工作中，目前主要参照合同法公司法等相关法律法规规范操作，由于项目双方操作人员法律意识和专业结构参差不齐，其操作程序、内容和方式往往差别很大。这样一来，使得本身具有很强专业性的 BOT 项目融资方式，由于缺乏科学规范的操作细则，使合作双方的随意性增大，加大了合作双方沟通交易成本。第二，缺乏 BOT 项目操作专门性的人才。由于 BOT 项目融资方式在我国正处于起步阶段，其理论体系本身就不完善，要系
10、统培训本身存在一定难度。在实际操作过程中，很多专业人员都是从其它如投资、管理等专业转型过来的，这些专业人员思维方式、投资理念和专业技能需要一个更新转变过程。再加之 BOT 项目融资本身是一门综合性很强的专业，涉及金融、投资、工程、法律、管理等多学科。这就要求项目操作人员不仅是某方面的行家，还必须通晓其它专业知识，目前这种“复合型”人才在我国项目操作中非常“奇缺”。第三，高校基础公共设施的“外部效益”补偿问题未得到彻底解决。由于公共设施提供的服务功能对整个社会来说是必要的，但对于项目本身来说，可能是低效益或是无效益的。如何科学解决使用公共设施受益者“搭便车”问题，除允许某项公共设施开征“特许收费
11、权”外，对项目投资、经营者在其它方面也应给予经济补偿。现行的高校基础设施投资建设中，对其“外部效益”补偿问题不确定因素太多。对高校基础设施经营企业（如后勤管理公司）是按一般企业对待，还是按事业单位“企业化”对待？在收费权力未市场化前（学生公寓收费政府定价），按一般企业对待，大部分后勤管理企业将难以生存下去，最后导致高校后勤社会化改革失败。如果实行收费权力市场化，对我国目前现实情况，又不太可能。如何在不损害学生即得利益情况下，保证投资经营者正常回报呢？这就是政府利用宏观经济手段调控问题。现行的政策规定：从事高校后勤产业企业可以免征所得税，但其它如报建费、垃圾处理费等等又如何处理呢？！第四，学生工
12、作方式难以跟上改革形势发展要求。目前在一些后勤社会化改革工作比较彻底的高等院校，学校除给学生上课外，其它学生工作都交给社会化的后勤企业。如何在新的条件下，继续发挥我国教育工作“教书育人”的双重功效，我们的学生工作方式方法值得研究和探讨。后勤社会化企业向学生提供安全、周到、温馨的服务是企业义不容辞的职责，但对学生来说，如何爱护公共财物，遵守社会基本的道德，尊重他人劳动，光靠后勤社会化企业来做工作是不现实的，学校如何把学生上课之外的情况纳入学生考评范围，大量的工作值得去探索。第五， 项目本身再融资难的问题。高校基础设施投资建设，具有规模大、回收期长、风险难以预测等特点。项目企业本身也存在资金筹措的
13、问题。如何利用项目本身达到企业融资目的，目前存在的障碍比较多。由于采用 BOT 项目融资，项目企业本身对项目的固定资产没有所有权，这样就不可能到金融机构实行项目本身“抵押贷款”。我国担保法也禁止高校对外提供任何形式的财产担保，而实行质押担保中，法律也没有“特许收费权”作为担保物的条款规定。BOT 项目再融资问题，已开始困扰进入这个行业企业的发展。针对高校基础设施 BOT 项目融资模式存在的种种不足，笔者认为，可以从以下几个方面进行改进和完善工作：1.制订 BOT 项目融资相关的法律法规，进一步规范 BOT 项目融资社会行为。由于 BOT 项目融资方式在我国还处于试行阶段，不少地方还值得探索和进
14、一步完善，制订全国统一规范的法律法规条件还不成熟。建议行业主管部门（如建设部、教育部等）先行制订行政性法规，或由有条件的地区先行制订地方性法规，待条件成熟后，经法定程序，上升为法律性规范。2. BOT 项目行政审批部门及项目合作双方必须严格按经济规律和法律法规办事。如我国价格法规定：涉及公众收费项目标准，要有举行听证会的程序，收费项目相关利益群体代表和职能部门代表都可以在听证会上陈述自己意见和建议。目前涉及高校学生收费举行的听证会，主管部门很少考虑高校基础设施投资主体参加会议，也很少考虑保障社会投资主体的权益问题。如果不按市场经济规律办事，不考虑社会投资主体正常的投资回报，那么，高校基础设施市
15、场化、社会化就与改革的初衷相违背，走向了“死胡同”。3.建立政府 BOT 项目综合协调部门。由于我国公共设施引入 BOT 项目融资方式的时间不是很长，其操作本身还处于探索阶段，再加上我国市场要素发育不全，BOT 项目融资外部环境还有待优化。要使 BOT 项目融资方式在我国高校基础设施领域中健康、快速地发展，政府的参与协调工作是必不可少的。政府可以在产业发展方向、项目选择、综合协调服务等方面做一些企业难以做到的工作。4.做好 BOT 项目融资专门人才培训和专业知识普及工作。这项工作可以由政府主管部门牵头，联合或委托相关院校和研究机构培养，政府人事或劳动职业部门进行考核，实行 BOT 专业人才行业
16、“准入制”。政府的综合职能部门和相关的研究机构也要结合中国国情，编写符合国情的专业教材，使“教”“学”“研”“行”四者有机结合，共同发展。5.BOT 项目合作双方要坚持互利互惠的原则，做好项目选定工作。要综合考虑投资者长期利益，也要考虑项目操作者短期利益。如在选定学生公寓长期项目收益同时，也要考虑教师公寓、餐饮、文体、商贸等短期投资回报收益的组合，充分调动社会投资主体的积极性，使高校基础设施市场化步入良性循环的轨道。6.探索高校基础设施 BOT 项目融资体系建设。在做好 BOT 项目融资同时，我们可以考虑与 TOT 项目融资、资产证券化（ABS）、融资租赁、资产信托、债券融资等有机结合起来。在管理模式上，我们在考虑“自营”基础上，可以对项目进行“托管”、承包、租赁等多种方式进行有效管理，真正寻找到一条适合中国国情，符合企业和高校发展情况的全新社会化、市场化的高校基础设施经营模式。
