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1、上海交通大学硕士学位论文上海郊区政府决策和执行过程研究姓名：顾佾申请学位级别：硕士专业：公共管理指导教师：胡伟20050508上海郊区政府决策和执行过程研究 摘 要 上海郊区作为上海大都市重要的组成部分 在经济发展和社会进步方面日益凸现其重要性但是相对于城区政府行政管理研究的繁多专门研究郊区政府行政行为的文章并不多见 这与上海郊区实际的功能地位是不相符合的 本文运用政府过程理论和方法来研究上海郊区区级政府过程中最重要的决策和执行过程 通过对上海郊区区级政府权力结构职能定位区政特点权力特征的分析找出上海郊区政府过程之所以具有其特殊性的原因在此研究基础上 着重对上海郊区政府的决策和执行全过程进行深
2、入研究 实事求是地提出目前在上海郊区政府决策和执行过程中所存在的问题和偏差 以及产生这些问题和偏差的原因 影响因素同时提出了完善上海郊区政府决策和执行过程的建议和措施本文的研究基于实证的基础之上既有理论上的研究又强调实际的操作指导作用 对郊区政府过程进行了比较完整的阐述 本文通过对上海郊区区级政府过程的研究 试图解读地方政府中的特殊群体特大型城市郊区在城市化发展过程中面临的政治和行政难题的根源所在 同时也努力探求符合特大型城市郊区城市化发展所迫切需要的政府过程新模式 关键字地方政府政府过程政府决策政府执行 RESEARCH OF GOVERNMENTAL POLICY-MAKING & EXE
3、CUTING FOR SUBURBAN DISTRICTS OF SHANGHAI ABSTRACT Being an important part of Shanghai, Shanghai suburban districts are playing a very important role increasingly at the aspects of economical and social development within Shanghai. Comparing with so many researches of administration for urban distri
4、cts, however, it is seldom to see such researches for suburban districts. With the theory and method of governmental process, this article tries to study the whole process of Shanghai suburban districts, especially in the process of policy-making and policy-executing. We try to find out the causes o
5、f its specific characteristics of governmental process, based on the analyses on the powerful structure, function, character of governmental affairs, characteristics of governmental power. Meanwhile, it indicates what and why for existing problems and errors among the process of policy-making and ex
6、ecuting of Shanghai suburban districts. Some useful suggestions and solutions were given in this article to make the governmental process of Shanghai suburban districts more improved and perfect. Suburbs of extra large cities like Shanghai suburban districts are meeting political and administrative
7、problems in the process of urbanization. The research of this article hopes to find out the causes of those problems, and tries to seek a brand new type of governmental process, which is suitable for the urbanization of suburban districts of extra large cities. KEY WORDS: local government, governmen
8、tal process, governmental policy-making, governmental policy-executing 1前言 上海郊区区级政府 以下简称上海郊区政府 都是从原来的县政府发展而来 这一发展并不是简单的翻牌和提高行政级别从副局级提高到正局级其深层次的原因在于上海郊区已经发展到了一定的水平 具备由以农业为主的县体制向以城市工商业为主的区体制的转化条件让我们看看上海郊区各区 2 0 0 4 年部分经济指标统计 全区生产总值 亿元 地方财政收入亿元 三次产业比重 闵行区 3 6 6 . 0 2 6 1 . 7 0 . 9 : 5 7 . 3 : 4 1 . 8 宝
9、山区 2 6 5 . 9 7 4 5 . 2 4 1 . 1 : 4 8 . 6 : 5 0 . 3 松江区 3 4 3 . 5 1 3 8 . 1 2 2 . 3 : 7 0 . 2 : 2 7 . 5 青浦区 2 5 8 . 9 3 7 . 4 3 . 7 : 6 2 . 1 : 3 4 . 2 南汇区 1 5 6 . 7 1 7 . 8 6 6 : 6 7 : 2 7 嘉定区 3 4 0 . 8 3 7 . 2 0 . 8 : 6 8 . 6 : 3 0 . 6 奉贤区 1 7 8 . 1 2 0 . 6 5 . 4 : 6 5 . 5 : 2 9 . 1 金山区 1 5 1 . 1 1
10、 9 . 0 9 5 . 2 : 6 2 . 0 : 3 2 . 8 数据来源上海各郊区政府网站 分析上表的数据可以看出上海郊区的三次产业增加值中二三产业占了绝大部分比重特别像闵行嘉定宝山等区其农业所占的比重已经微乎其微显然上海郊区已经不同于传统意义上的县了 但也不同于具有悠久历史传统的市中心区 毕竟它还有城区政府所不具有的三农集体资产等问题 上海郊区区级政府显然是中国地方政府中的成员 但是个比较特殊的成员 其特殊性表现为1 虽然是区级政府但是由于其上级政府上海市人民政府的省级行政级别的关系其行政级别应为厅局级行政级别高于一般的区县级政府2 定位于郊区必然与城区政府有一定的差别在后文中具体阐述
11、必然有大量的非城市化地区存在这与中国目前的还是以农村为主的现状是吻合的3 上海郊区的城市化进程远远高于其他地区表现出来农村城市化农民市民化农业现代化的特征在城市化进程中遇到的问题是前所未有的 我们既不能用县治的方法 也不能用城市辖区治理的方法来推行上海郊区的政府行政管理 这就要求我们认真审视目前上海郊区政府过程的现状 切实探求符合上海郊区实际的政府过程模式 因此研究上海郊区区级政府过程就具有十分重要的现实意义具体表现在1 具有前瞻性从总体上说中国目前正在进行小康社会的建设很重要的一点就是要大力推进农村城市化的进程研究上海郊区政府过程及时把握在城市化进程中新问题新情况的出现2和解决 是一项前瞻性
12、很强的工作 对于转型期地方政府如何依法 有效行政具有指导意义2 具有示范性上海郊区政府过程中所积累的经验教训能够成为全国地方政府特别是农村地区向城市化快速推进地区可资借鉴的巨大财富3 具有开创性宪政体制下地方政府有效决策和执行机制 是中国地方政府迫切需要建立的 作为强势政府体制框架下的上海郊区政府过程情况 必将为以中央集权为主体系下的地方政府过程开创新路 黄菊同志在上海工作期间精辟阐述了上海市区和郊区的功能定位繁荣繁华看市区实力水平看郊区郊区的发展对上海未来的发展至关重要 忽视对上海郊区政府过程的研究 就是忽视郊区的作用和地位将极大影响上海一个龙头五个中心总体发展战略的最终实现 上海交通大学
13、学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的学位论文是本人在导师的指导下独立进行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明确方式标明本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名顾 佾 日期2 0 0 5 年 5 月 8 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版允许论文被查阅和借阅 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采
14、用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 本学位论文属于 保密 在 年解密后适用本授权书 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名顾 佾 指导教师签名胡 伟 日期2 0 0 5 年 5 月 8 日 日期2 0 0 5 年 5 月 8 日 上海交通大学 MPA 学位论文 上海郊区政府决策和执行过程研究 1第一章 上海郊区政府的总体分析 1 . 1 上海郊区政府的属性 1 . 1 . 1 上海郊区政府的分殊性分析 上海郊区政府是特大型城市郊区的缩影 它有大量的农村地区和农民人口存在 即具有县的特征同时农业产值在国民生产总值中所占的比例极小在有些区如宝山区闵行区其第三产业的 G D P 比
15、重已经接近甚至超过了第二产业的比重 所以 上海郊区又呈现出城区的发展特征商业服务业日益发达上海郊区政府与同级的城区政府和县政府相比具有一定的分殊性在上海郊区政府过程中体现出来并影响着政府决策和政府执行 ( 1 ) 与城区政府的分殊性比较 首先 从行政权力上讲 上海郊区政府都来源于原来的县体制 比城区政府有更大的独立性这种独立性有利有弊有利的是具有较多的人权物权事权不利的是市政府的财政性投入和建设项目投资基本上与郊区无缘 使得郊区政府必须花费较大的物力和财力用于辖区内的道路公用事业建设而这些建设在市中心区是由市政府来承担的 其次从行政层级上讲城区政府是地方政府中的最基层政府它的触角直接伸到社区的
16、方方面面它所需要做的就是对上级政府负责郊区政府并不是最基层的政府下面还有乡镇政府层级 所以郊区政府在发生行政行为过程中必然是既要对上级市政府负责 又要为下级乡镇政府考虑 再次从管辖的内容来看城区政府主要是城市的管理和发展高度重视以第三产业为主的经济发展和以完善城市功能为主的社会发展 郊区政府积极促进第二产业的发展 努力提升第三产业的水平同时必须高度重视第一产业的生产除了必须解决好农民增收农业增效农村发展的问题之外 郊区政府越来越重视城市化地区的管理 农村城市化是郊区政府面临的重要课题也是当前的热点和难点问题 最后从管理模式看与其行政层级相匹配城区政府的管理基本上以条为主政府的各个条线实现对下的垂直管理作为区政府派出机构的街道办事处起到的作用仅仅是配合条的工作郊区政府的管理则是条块结合以块为主乡镇政府作为一级政府机构具有本行政区域内的管辖权任何行政活动的实现除了条上的推动外更需要块上的支持和落实 ( 2 ) 与县政府
