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1、- 1 -浅谈边疆地区个别情况流动人口计生问题及对策云南省玉溪市流动人口计划生育管理服务问题及对策为例张星亮摘要：摘要：中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定出台， “不断完善流动人口管理服务体系”列为新时期重点工作任务之一，各级各地在认真应对，但边疆地区个别区域内流动人口计划生育情况复杂、问题特殊，需引起高度重视，确定重点加以解决。关键词：关键词：计划生育；流动人口管理服务；个别情况；基本问题；解决对策随着全国各地贯彻落实中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定精神，建立流动人口计划生育统一管理、优质服务体制机制的稳步推进，流动人口计划生
2、育管理与服务取得了明显成效，违法多生育得到有效遏制。但在边疆少数民族地区，个别区域内情况特殊复杂，流动人口超生超怀、非婚生育、流动生育问题时有发生，对稳定低生育水平、统筹解决人口问题产生不利影响。笔者通过深入基层调查了解，思考问题，分析判断情况，提出初步解决办法和基本意见建议，对边疆少数民族地区全面加强流动人口计划生育管理与服务有建设性意义。当前，边疆少数民族地区个别区域存在以下问题。问题之一：问题之一：区域内经济差异大，发展不平衡，民族生育意识相互影响，企业老板“重劳力、轻计生”表现突出。玉溪市通海县纳古镇是一个回族为主体（占 81.5%）民族，以建筑建材加工为主的轻手工业民族自治镇，镇内小
3、厂矿、小加工、小作坊较多，企业厂长、经理大部分是回族居民。全镇总人口 8163 人，流入人口 11000 余人（居住半年以上，登记在册 6526 人） ，在厂矿、加工厂、作坊中的劳工，大部分为云南昭通、贵州、四川等贫困地区农民，他们携家带口流入，靠做苦力为生，计划生育意识极其淡漠，仅登记造册的千多人中，孩以上高达户（多为异地生育流入） 。玉溪市新平县戛洒镇，是一个有丰富铜铁矿资源，少数民族占 76.1%的民族杂居镇。当地居民21763 人，流入人口 12000 余人（登记在册 6956 人） ，流入人口中少部分为商贸人员，大部分在镇辖区内的大、小红山铜、铁矿区国营和私营采矿点挖矿，或为矿区提供
4、各种保作者简介：作者简介：张星亮（1965） ，男，玉溪人口计生委工作，2006 年军转干部玉溪市人口和计划生育委员会玉溪市人口和计划生育委员会“社会主社会主义新农村建设人口理论论文有奖征文义新农村建设人口理论论文有奖征文”- 2 -障服务赚钱。矿区崇山峻岭、交通困难，流动人口短期进出频繁，造成计生底数不清，掌控不力。两镇大部分企业由私营老板经营管理，为弥补本地劳力不足，招用了大量流入廉价劳动力，这些人中，少数个别有躲生、超生思想，他们隐瞒籍贯、 “黑人黑户” ，不讲条件，只顾干活，很受老板欢迎。大部分私营老板为保证工厂运转、矿石采挖有足够的劳工，赚取最大利益，对计划生育工作采取不支持、不配合
5、、不欢迎态度，绕道行，敷衍了事。个别企业甚至包庇、隐瞒计生违法行为，通海县纳古镇曾经出现不允许计生工作人员进厂（点）查验现象。造成计生部门对流入人数，以及其生育情况生殖健康掌握不准，管理服务困难。问题之二：问题之二：边疆地区区域面积大、山地居多、厂矿分散，流入人口在山区厂矿打工，收入微薄，居住环境恶劣，违法后东躲西藏，与计生行政部门打转转，造成计生部门行政执法人手不足、以及“成本高、收效微”等。综合通海县纳古镇、新平县戛洒镇、元江县澧江镇、峨山县小街镇等区域情况发现，流入家庭一般选择违法超生后流入，或违法超怀后举家迁出，造成违法事实后才定居下来。当地计生部门清理查验发现时，依法征收违法生育社会
6、抚养费，要钱无钱，要人有三，违法事实已生成，随你怎么办，大多家庭全部财产收缴也难抵执法成本，对流入地计划生育管理造成极坏影响。政府层面上，未进行统一规定，流入流出地征收社会抚养费金额不一致，新平县曾经出现过流入地发现违法事实进行执法处理，通知处罚金额，限期征收时，违法家庭钻空子跑回流出地昭通老家接受较轻处罚，带单据转回出示当地计生部门结案；有的违法人员，法规意识淡薄，曾经出现通过社会制假人员制作假证件，盲混基层工作人员，逃避处罚现象；还有的有婚前性行为， “无证生育” 、 “早怀、抢怀、抢生” ，流动少男少女问题严重，由于当事人无经济能力，计生部门大多采取批评教育，督促其“办证”了事。问题之三
7、：问题之三：各地对流出人口计划生育管理严格程度不一，造成流入人口“持证率低、情况不明” 。玉溪市流入人口共 150597 人，应持婚育证明105418 人，实际持婚育证明30571 人，持证率为 29%。峨山县小街镇，流入人口 1814 人，仅有 9 人持证，持证率低至不足 1%。有的流入人口几年不回老家，随意流动， 婚育证明过期，流出地不知情况，流入地情况不明。持证人员，受证的教育和启示，有一定的婚育意识，大多能遵守计生政策法规；未持证人员，部分计生法规意识极其薄弱，少数超怀超生等违法行为多在这群人中发生，影响流动人口计划生育的管理和服务。问题之四：问题之四：各地财政收入贫富不均、投向不一，
8、至使流动人口计划生育经费保障纳入财政预算只能“挂在嘴上、无钱行动” 。元江县澧江镇，地处干热河谷，出产丰富，季节性人口流动频繁，居住分散。甘蔗、水果成熟季节，流入人口 13000 多人（登记造册人数 9914 人） ，遍布热区山头搞承包劳作。由于县财政困难，投入不足，人口计生部门保正常工作运转还吃力，至使清理查验根本无法开展。通海县近年来政府搬迁、基础设施加大、财政吃紧，人口计生部门应拨付独生子女保健费，中央、省、市下拨经费，不- 3 -时有欠账现象，对流动人口计划生育管理和服务的清理查验、行政执法、孕产妇康检、手术费支付等等不时有拖欠现象。目前，全市流动人口计划生育管理服务经费，主要采取“费
9、随事转、财政转移支付、一事一报”解决，个别县、镇计生部门因申请核报困难，主动性、积极性受到极大影响，干脆不行动、不作为。问题之五：问题之五：各地领导首抓经济发展，次抓安全稳定，对流动人口计划生育不时隐现“说重要、做忘掉” 。玉溪市在云南边疆属于经济发展较好地区，人口计划生育抓得早，抓得实，经过近三十年计划生育政策的推行和几茬人的不懈努力，整体进入了十分不易的低生育水平阶段。但在大好形势下，基层个别领导缺少科学、全面的发展观念，麻痹松懈思想时有表现，特别是对流动人口计划生育，认为是户籍地的事，出钱出力还不得好处，只会加大当地财政支出，多采取不表态、不支持，能拖就拖，敷衍了事的行为。主要精力集中到
10、抓经济发展“保前途” ，抓安全稳定“保官帽”的工作上。目前，元江县澧江镇、新平县戛洒镇等区域，流动人口计划生育管理与服务最急需的人手、装备、手术费等，仍未得到落实。以上问题，虽属个别情况，对总体形势暂时构不成大的违害，但长期留存，任其发展，势必产生极坏影响，造成社会不和谐，甚至出现大面积泛滥后果。因此，经过深入思考，我自认为应从下面四个方面加以解决。对策之一：对策之一：解决认识问题，特别是领导和私营企业主的思想认识。思想认识问题的解决，是抓好流动人口计划生育管理与服务的前提条件。计划生育开展多年以来，绝大部分地区党政领导干部、私营企业主都能自觉执行基本国策，主动抓紧管理服务，使常住人口、流动人
11、口生育得到有效控制、按计划落实。目前，个别区域流动人口等特殊人群出现违反计划生育法规， “超生、超怀、无证生育”等问题，究其根源，首要的还是认识不到位。解决好这个问题，一是党政领导干部要坚决克服计划生育工作松劲麻痹情绪。 “人多地少是我国基本国情、计划生育是我们基本国策” ，要长期坚持，一刻也不能放松，在全国各地总体形势趋好的现实情况下，不能盲目乐观，马虎大意，忘记千里大堤毁于蚁穴古训，忽视个别区域特殊人群。借鉴常住人口管理经验，流动人口计划生育应加快党政部门之间协调配合机制和党政目标管理责任制建立，制订年度科学的考评标准，进行严格的考核评比，落实 “一票否决”制度，切实把个别区域党政领导主抓
12、、部门协调配合具体抓流动人口计划生育工作思想认识滞后的现状扭转过来；二是要重视对私营企业主的教育引导。私营企业主一方面头脑灵活、知识办法多，办厂经商能力强；另一方面钻空子、游走政策边缘也是其特长。通海县纳古镇等区域，少数民族企业主就出现流动人口计划生育知情不报等行为。因此，加强私营企业主人口计划生育法规意识培训，教育引导他们发挥计划生育宣传员、管理员、协作员作用，对减少流动人口计划生育违纪违法行为意义重大。具体办法，主要是发挥党委政府抓计划生育的主导作用，协调联系对私营企业有管理和影响权利的部门，从思想政治上加大对私营企业主计划生育的宣传教育力度，使其充分认识人口问题对我国全面协调可持续发展的
13、制约和影响，转变唯利是图观念，以国家和民族事业为重，积极配合当地人口计生部门抓好流动人口- 4 -计划生育管理与服务。三是要减小民族生育意识相互影响。云南边疆地区,区域内民族大片杂居、小片分散，流动人口计划生育问题成因复杂，有地处偏乡僻壤的原因，更多的还是民族相互影响问题，当地少数民族群众对婚育意识理解不一，部份群众响应国家号召、按照国家政策规定进行生育，但受当地民族风俗等影响，少数心理还有抵触情绪，对违法违纪生育事件，大多不愿举报、揭发，有互相观望、攀比、盲从等心理，无形中给流动人口违法生育创造了一个很好的环境，违法生育得以实施。因此，加大对少数民族区域人口计划生育宣传力度，提高其对计划生育
14、国策的理解，形成合力支持计划生育千秋大业，意义重大，势在必行。 对策之二：对策之二：解决投入问题，特别是优先预算安排进行保障。经费和装备是保证流动人口计划生育工作有效运转的基本条件。 “兵马未动、粮草先行” 。对常住人口，各地在实践中建立了一整套计划生育投入保障机制，并纳入政府目标责任制考核，保证了计划生育依法行政、优质服务、村（居）民自治、综合治理等工作的有效落实。但对于流动人口，各地尚未建立统一的经费预算投入保障机制，并且，由于当地经济社会发展水平、自然条件等情况不一，经费需求千差万别，以至于各级不能及时作出有效决策，投入多少、怎么投，才能满足供求矛盾。再由于没有投入标准和具体方式进行约束
15、，少数县（区）甚至连必需的手术、药具、协管人员经费都有不同程度拖欠，影响流动人口计划生育行政。好在中央决定把“不断完善流动人口管理服务体系”作为新阶段人口计生的一项重点任务，提出了“优先投资于人”的全面发展理念，决心已定，走向明确，各级各地可以逐步贯彻落实。对此，在财政投入上，一是要尽快建立流动人口计划生育经费预算保障机制，落实与常住人口同等享受计划生育优质服务。在此基础上，逐步增加流动人口计划生育事业费支出，到“十一五”期未，与常住人口一起达到人均 30 元标准。二是要配备管理流动人口计划生育所需装备。配备电脑网络设备到乡镇一级和重点社区（村、居）委会，连接“全国流动人口信息交换平台” ，实
16、现数据资源互查互动；新平县戛洒镇等重点区域，要优先装备车辆和移动服务设备，保证管理服务到点到位。三是对个别矛盾突出区域，上级财政要区别对待，予以重点补助，帮助解决管理服务所欠缺口经费，促进流动人口计划生育管理严格、服务优质。对策之三：对策之三：解决队伍问题，促其抓好经常性工作落实。队伍建设问题，是抓好流动人口计划生育管理服务的根本条件。近几年来，各地根据需要、平衡县（区） ，初步配备了一批流动人口计划生育协管员，对部分街道、乡镇而言，基本解决了人手问题。但对于上面所提到个别特殊区域，要彻底解决好工作“有人抓、有人管” ， “管得住、管得完”问题，尚有一定差距。解决这些问题，首要的是要区分不同情况，实施分类指导，对重点区域、特殊个别地区倾斜政策，增配管理人员，建立承包管理责任制，层层抓好工作落实。对此，一是各级业务部门要深入实地调查研究，重点反映，提出配备和增配意见建议，报上级政府审批通过；二是根据政府配备人员方案，面向社会公开选人用人标准，把事业心、责任心强，听从指挥、头脑灵活的适合人选选进岗位；三是要加强培训，搞好传帮带，学会工作要领和
