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1、文档文档民政立法预测和立法规划相关问题刍议民政立法预测和立法规划相关问题刍议唐政秋（长沙民政学院，湖南，长沙，410004）摘 要：在推进以改善民生为重点的社会建设、加强社会领域的立法、构建和谐社会的大背景下，民政法制建设迎来了新的机遇和挑战。民政立法预测和立法规划有助于进一步加强民政立法的科学性、实效性，以及前瞻性和预见性，提高民政立法的质量，完善民政法律法规体系，促进民政法制建设，使民政立法更加适应经济社会发展对民政事业的需求。应该组织力量，深入分析经济社会发展将给民政事业带来的影响和变化，深入考察我国民政法律法规的特点，加强完善我国的民政立法预测和立法规划工作。关键词： 民政事业 立法预
2、测 立法规划 民政立法预测,是对未来的民政立法发展状况的预见；民政立法规划，则是探求达到民政立法目标的具体途径和应采取的具体措施。改革开放以来，我国民政立法取得了显著的成绩，起草制定了一大批有关民政事业的法律、法规、规章和规范性文件，形成了包括中央和地方两个层次在内的民政法律法规体系的基本框架。在国家推进和谐社会建设、加强社会领域的立法背景下，民政事业领域逐渐成为国家立法的中心和重点。研究、探讨并加强完善民政立法预测和立法规划工作，对于民政事业适应经济社会发展的客观要求，建设法治民政，夯实社会和谐的稳定机制和法治基础，对于提高民政立法的质量和效率，降低立法成本，实现民政法律法规体系的和谐与协调
3、，具有重要意义。一、民政立法预测、立法规划的主要功能民政立法预测、立法规划的主要功能（一）避免立法的盲目性和随意性，协调民政立法与经济社会发展的关系经济与社会是不断向前发展的，并且这种发展又将创造出新的社会需求和社会进步。作为上层建筑的立法只有积极、主动、及时并准确地反映这些社会需求和社会进步，才能真正实现其调整社会关系的使命。民政立法也是如此。文档文档 基金项目：本文是作者主持的 2009 年度民政部课题民政事业立法规划、预测分析研究(2009MZFG05)研究成果之一。作者简介：唐政秋（1964-） ，湖南华容人，长沙民政学院教师，主要研究方向:社会法、民商法当今，建设法治民政、构建和谐社
4、会对民政事业提出了更多、更高的要求，一些深层次的矛盾和问题势必反映到民政立法工作上，需要在民政立法中妥善加以解决。积极开展立法预测分析，考察和测算经济社会发展对民政立法已经提出和将要提出那些要求，现有的民政立法对民政事业的满足程度，哪些民政法规需要修改、补充或废除，并在此基础上通过一定程序编制出民政立法规划，将民政立法活动纳人有计划的运行机制中，避免立法的盲目性和随意性，从而达到民政立法与其所调整的社会关系之间协调发展的状态。（二）促进民政立法的规范化、科学化，提高立法效率和立法质量，发挥民政立法的最佳社会效益民政立法，归根结底是为经济和社会发展服务的，具体来说，是为保障民生，促进基层民主建设
5、，以及发展社会事业、促进社会公平、优化社会管理、维护社会安定团结、激发社会活力等服务的。民政立法要发挥上述社会效果，还取决于民政立法自身的规范化科学化的程度。开展民政立法预测分析，根据或参考对经济社会发展的趋势、民政事业未来发展变化情况以及民政立法的发展趋势等进行分析、测算的成果立法，是一种根据客观规律、立法规律的要求的立法方法，也是科学的、规范的立法方法，在此基础上编制民政立法规划，一方面可以使立法者站全局的角度，将一定时期和范围的民政立法目标、任务、方向确定下来，从而为一定时期和范围的民政立法指出一条清楚、明确和可行道路。另一方面，可以合理、适当、科学地调控整个民政立法进程，既注重全局又突
6、出重点，既注重当前又顾及长远，既明确眼下立法工作的重点、紧迫点和难点所在，又明确随后应做什么。特别是在当前民政立法任务十分繁重的情况下，注意区分轻重缓急，在总揽全局的同时解决重点问题，以保障国家、社会和公民生活对民政立法的最迫切的需求首先得以满足。最后，还可以使民政立法工作机构、立法工作人员和其他有关方面，各自明确自己在立法中的职权、职责，相互协调配合，避免利益主义和本位主义，提高立法质量和立法效率。（三）协调民政法制的内部关系，构建完备的民政法律法规体系民政法制是个系统工程，民政立法是其中的重要一环。相对于其他部门文档文档或其他行业来的法制建设说，民政法制建设还比较落后，民政法律法规体系还存
7、在一些明显不足。开展立法预测，把民政立法与执法、司法、守法、法制监督等环节置于一个系统进行考察，分析它们之间的协调程度、相互需求以及矛盾所在，并科学预测未来一段时期民政事业领域的立法需求，在此基础上编制立法规划，一方面能促使把整个民政立法工作当作一盘棋来操作。避免忽视民政法制的全局建设，而只注意一些单个的、零散的民政立法项目，又避免只注意民政法规的制定、修改、补充和废止这一整个立法活动中的某一环节，还可以避免只偏重民政事业的某一个或某几个领域的立法。另一方面，有助于促使民政事业各个具体领域的法规之间，在最大程上协调一致，减少或避免民政法律法规体系内部的矛盾和交叉重叠现象。同时，立法规划和预测分
8、析还可以改善民政法律法规内部结构和功能上的不平衡的缺陷。二、二、 我国民政立法预测、立法规划的现状分析我国民政立法预测、立法规划的现状分析1、民政立法预测、立法规划取得的主要成绩多年以来，各级民政部门致力于民政法制建设工作，把民政立法放在民政事业的突出位置。尤其是进入二十一世纪后，我国民政法制机构在民政立法预测和立法规划方面做了大量的工作和探索，取得了显著成绩：第一，立法规划方面形成了比较规范、完善的机制。根据全国人大和国务院的立法规划，结合民政事业需要以及民政中心工作等，每年编制并公布民政立法计划。第二，严格遵循立法法有关立法权限的规定。对自己无权制定、修改、废除的法律、法规等形式的立法规划
9、或立法项目，以“拟提请审议（制定、修改或废除等）的法律、法规案”等名义提请有立法权的专门机关列入立法规划，或者根据上级立法机关要求，开展相关民政法规的调研论证、起草、修订等工作并上报。第三，探索并初步开展了立法预测。包括加大民政立法前的调查研究力度，开展立法前的调研、专家论证、国内外立法的比较和研讨等。启动了立法后评估工作。第四，立法规划走上了规范化、制度化轨道。制定了民政部立法工作程序规定等规范性文件，对民政立法规划的编制、实施、监督等予以了明确。2、民政立法预测、立法规划存在的主要不足我国民政立法预测起步较晚，尚不能完全适应当今经济社会发展的要求，文档文档不能完全适应加快民政立法、建设法治
10、民政新格局的要求。无论从构建和谐社会对整个民政工作的要求来说，还是从民政事业的整体推进对民政立法的要求来说，民政立法预测和立法规划同现实需要仍然存在不小的差距。归纳起来，这些差距主要表现在三个方面：第一，民政立法预测的开展不系统、不规范。可以说，立法预测是我国整个立法工作中（立法准备阶段）的薄弱环节。立法预测在上世纪初就开始出现，但在我国不仅对此理论研究少，而且立法专门机关也很少运用立法预测的方法和手段。在我国法律、行政法规、规章、地方性法规、自治条例和单行条例等的立法中，立法预测运用得还很不够。第二，缺乏从事民政立法预测的专门人才或专门机构，缺乏对民政立法预测理论、方法、技术、条件等的研究，
11、尚没有形成立法预测的机制。这与我国立法预测整体都非常落后有密切关系。第三，民政立法规划多集中在年度立法计划方面，中长期的民政立法规划的研究、编制等还需要继续规范和完善，民政立法规划的指导性、前瞻性的功能没有得到充分发挥。三、民政立法预测和立法规划的基本原则民政立法预测和立法规划的基本原则1、合法性的原则首先，必须符合宪法规定。民政立法预测与立法规划必须以宪法和国家其他相关法律为依据，在我国社会领域立法总体规划指导下，根据我国的实际，做好民政法律法规的预测与立法规划工作，使立法预测和立法规划建立在合宪的基础上，以保障民政事业的发展方向。其次，是主体合法。一方面，立法预测的范围要根据各级立法机构的
12、权限而定，由各级立法机构根据自己的立法权限，对自己有权用法律调整的社会关系进行立法预测；另一方面，立法规划应由享有立法权的机关来进行，具体来说，民政部依法有权编制民政行政规章的立法规划。第三，是程序合法。特别是立法规划，必须依照一定的程序进行，立法规划的提案、审议、通过、公布要符合法律的规定。2、遵循民政事业发展规律的原则立法预测和立法规划不仅是立法前的准备活动，而且是一项国家政治活动，属于上层建筑的范畴。其中，立法规划“属于一种准法性质的规范性文件” 。文档文档这就要求作为上层建筑的立法预测和立法规划必须建立在对它所规范事物的本质和发展规律的深刻而又全面的认识基础上，必须能反映客观事物的本来
13、面貌。开展民政立法规划和预测也必须按客观规律办事，必须遵循民政工作的发展规律，才能保证立法预测和立法规划符合客观实际，符合民政事业发展的需 周旺生：立法学 ，北京，法律出版社，2000 年 9 月第 2 版，第 515 页。 周旺生：立法学 ，北京：法律出版社，2000年9月第2版，第521页。要，同时具有前瞻性，才能比较好地发挥其功能和目的。3、科学性原则民政立法预测，应当在遵循我国民政事业客观实际的基础上，运用和采取科学的预测方法，根据我国经济社会发展以及立法的发展规律，根据民政法制实践的材料来进行，而不能坐在办公室主观臆测。不仅要运用科学的方法开展调查、搜集资料，而且要运用科学的技术和手
14、段分析统计资料、研究相关信息。编制和实施民政立法规划，也要坚持科学性。立法项目的确定、立法时机的选择以及立法的措施等都有很强的科学性要求。提出民政立法项目建议应当坚持科学发展观，从国家经济社会发展和改善民生的实际需要出发，体现广大人民群众的根本利益。应当对社会利益多元化、对利益群体诉求的差异及对立有深刻的认识，从而提出能够平衡、综合各方利益的立法项目；应该通过整合立法需求，避免重复立法和分散立法，实现民政法律体系结构的均衡，保障民政立法的一定预见性，并将法的制定与修改或废止相结合，以达到科学规划立法项目、合理安排立法资源的效果。4、协调性或整体性原则协调性或整体性原则，是指在进行民政立法预测与
15、立法规划时, 要有全局观点和发展观点，既从宏观上对民政立法的发展趋势作出整体性的预测，又从微观上对民政立法发展的各个局部有具体的认识；从法律体系上讲，既文档文档从纵向上研究不同层次的民政法律、法规、规章之间的衔接配套，又从横向上研究它们之间的协调一致，既注意制定新的民政法律、法规，以适应民政事业发展的需要，又要充分考虑随着经济与社会的变化发展，对现有的民政法规适时进行修改， 使立、改、废有机地结合起来。它要求全面考虑民政事业需要进行的立法内容, 尽可能地避免民政法规的重复和矛盾；根据现实需要并结合民政法律法规体系的整体结构来综合考虑，决定先制定什么，后制定什么，做到民政法规体系内部的和诣一致，
16、促进民政法律法规体系的完善。四、加强、完善民政立法预测和立法规划的思考四、加强、完善民政立法预测和立法规划的思考1、建立一支专业化的立法预测队伍民政立法预测作为立法准备活动的一部分，是属于科学性很强、专业化程度要求很高的活动。其中，具备专业化的立法预测队伍是开展民政立法预测重要条件。要建立一支由专兼职人员组成的，思想素质好，熟悉民政事业领域和民政工作，比较好地掌握立法理论和立法预测知识，有比较丰富的民政立法实践经验的专业化民政立法预测队伍。参加立法预侧的人员要具有广泛性，除了民政部法制机构和业务司局的人员外，必须广泛地吸收其他方面的专家、学者参加，并要求各方面人员相互配合，密切合作才能得出比较准确的预测结果。2、建立民政立法预测网络一方面，我们要逐步建立中央（民政部） 、省直辖市自治区（民政厅） 、县市（民政局）三级民政部门组成的纵向民政立法预测网络，另一方面，中央（民政部） 、省直辖市自治区（民政厅）要与立法机关、其他行政机关、学术机构和司法部门组成横向民政立法预测网络。上述预测网络中，以纵向网络为主，以民
