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1、以制度安排推进阜新地区农村土地流转作者：张丽艳郑玉满马鸿雁 论文关键词:农地流转流转意愿联动机制城保土保 论文摘要:针对中国土地流转尤其是落后地区土地流转不畅，存在一些障碍问题，政府应结合目前 的城市化进程，主要从创建土地流转与户籍改革、社保完善联动机制的角度完善土地流转制度。在 对农民土地流转意愿进行统计分析基础上，建议政府做出制度安排，加快建立土地流转中介，完善 合同，允许永久迁城农民定期保留并流转土地承包经营权，以农保土保换取城保土保，逐步淡 化并最终去土地社保功能化，促进土地流转。 0引言 适应城市化和农业现代化的需要，从市场的角度优化土地资源配置，从发达地区到落后地区各地政 府都不同
2、程度对农村土地承包经营权流转进行了探索，并采取了有效措施，这些做法促进了土地的 资本化。以制度安排推进农村土地流转，是经济发展到一定阶段的必然要求。 1土地流转的必要性 11农业规模经营需要土地流转 现代农业是农业的总体发展方向，规模经营则是这一发展方向的前提条件。因为机械化、自动化是 现代农业的标志，而一国的机械化率及机械的使用效率与规模农业是有直接关系的。 从表1看，日本的农业机械化水平按单位面积计算世界第一，中国的农机使用数量在亚洲几国中是 最落后的，尤其是与日本和韩国相比，更是落后许多。由于中国户均耕地面积小于日本，达到日本 目前的机械化水平，要求单位耕地面积的拖拉机数量必须超过日本，
3、农机总量还要增加6倍，这会 大大增加农机的作业成本。亟需扩大中国农业经营规模。而且即使达到最低合理耕作面积，租用耕 地也要占9O以上。中国实现农业现代化唯一的途径是通过长期的大规模流转确保提高土地经营规模 。 12提高农业生产效率需要土地流转 兼业农在世界上是普遍现象，兼业分为以经营农业为主的兼业户(简称“一兼户”)和以经营非农产 业为主体，非农业收入大于农业收入的兼业户(简称“二兼户”)。目前中国农户的兼业情况已经相 当普遍，而纯“二兼户”不利于农业的发展。据统计，纯农户、“一兼户”、“二兼户”的亩均收 益比是l：091035，纯农户每亩地创造的收益是“二兼户”的3倍可见，“二兼户”是对耕地
4、资 源的浪费。应鼓励其转出土地，向纯农户手中流转和集中，形成适度规模经营，提高效率。 13农村经济发展需要土地流转 农村的发展有赖于提高土地经营规模、增加农民收入。目前，中国农村常驻从业人口中30岁以下的 年轻人占2433，但由于青壮年劳动力进城务工经商，妇女、老人、儿童留守农村务农，农业劳 动生产率无法提高。同时由于农户规模太小，收入无法达到与城市居民同样的水平，制约农村发展 。日本在六十年代即提出培育自立经营农户，其标准包括经营规模和收入水平，自立经营农户收入 有了很大提高。中国农村的发展也需要通过土地流转发展规模经营，吸引高素质农民成为纯农户， 提高其收入。 14加快城市化进程需要土地流
5、转 城市化与工业化相适应是发展规律，但目前中国城市化进程明显滞后。因此，加快中国的城市化水 平势在必行。而农地流转不畅制约着城市化的发展。从2007年阜新农村地区农地流转的调查情况来 看，6667的不愿迁城者把不愿迁城的原因归于承包地流转困难或被收回L4。据2009年8月对于阜 彰两县4个乡镇的调查结果显示，每亩土地流转价格每高出100、200和300元，愿意进城并长期流转 土地的农民比例分别会高出8、1O、15个百分点。土地流转价格越高，农民迁城积极性就越高。因 此，必须健全土地流转机制和其他配套措施，以此促进城市化。 2阜新地区土地流转状况调查结果及分析 发展现代农业是阜新经济转型的一个方
6、向，重点要做好土地流转工作。阜新市下辖五区两县，笔者 调研了彰武县哈尔套镇的梨树沟村、柳树村、许家村和阜蒙县大固本乡的关家村，调查采取了入户访谈和发放调查问卷的形式，人户8户，发放并回收调查问卷6O份。各村地理位置及经济基础不同 ，土地流转状况各有特点。其中，梨树沟村里镇中心较远，搞大田种植，土地流转价格价格较低， 为200元亩左右。柳树村靠近哈尔套镇，流转土地的数量明显高于远离镇中心的村，主要种植蔬 菜和水果，收入较高。这个村种植户为了种植经营方便，以700元亩价格租赁本村从事大田作物 经营的村民的土地，出租方则租种临近镇中心所在的哈尔套村居民的土地，地价较低，230元亩 左右，从中赚取差价
7、，因为种植大田作物，无需离家太近。而哈尔套村本村居民之所以转出土地， 是因为利用镇中心的地理优势经商，无暇从事农业生产。许家村虽然距离镇中心远，但由于招商引 资，搞大量的反季节蔬菜水果大棚种植，流转土地价格也很高，为500元亩左右。阜蒙县大固本 乡关家村每亩土地流转价格2009年为200元，低于前两年，因为返乡滞留农民工增多，回乡务农收 回转出的土地。从总体看，四个村土地流转率和转出户比例都不高，为5左右。流转合同其越长， 价格越低。流转中，粮食直补款归转出户。 调查统计结果显示，阜新地区农地流转率平均为52，流转对规模经济的促进存在欠缺。大规模 流转较少，转入规模100亩以上的，哈尔套全镇只
8、有3户。总体来讲，阜新地区农地流转水平与全国 相差很大。截至2008年8月底，全国农村土地承包经营权流转的面积已达到1O6亿亩，占家庭承包 耕地总面积的875，(陈晓华，2008)租人或租出耕地的农户占农户总数的1486。(张路雄， 2008全国平均土地流转价格是293元亩7(刘淑春2008)。实际上，全国的土地流转也存在滞缓问 题非农产业就业劳动力占农村劳动力总数比例是土地流转率的8倍。这说明政府对土地流转推动不 利8。(张路雄2008)症结在于种地收入低，社会保障制度不合理，土地流转制度不健全。 一是，农业经营收人低，影响土地流转。从以上的调查情况看，发展大田种植的地方，土地流转价 格就低
9、，转出方没有积极性。转入方种田的纯收入也不高，流转双方缺乏流转的积极性。 二是，土地仍是农民的基本社会保障。中国现有土地制度一直使土地成为农民工养老、失业的基本 保障。目前，绝大部分进城农民工都没有得到与城市居民一样的社会保障，作为命根子，土地被他 们无偿甚至补贴部分钱让别人种，也没有被放弃。 三是，中介组织缺失。阜新地区各乡镇政府尽管建立经管站，但据调查，除了大规模土地流转外多 数农户之间流转并不通过经管站。中介组织缺失，转入户完全靠自己协调转入土地来实施规模经营 ，交易成本很高。而且没有比较权威的土地流转价格评估机构难以制定合理的长期流转价格，因为 粮价和成本是年年变动的，国家的补贴政策也
10、在不断调整，多数流转合同没有考虑土地升值和物价 上涨因素，容易产生纠纷，影响土地规模经营和长期投入。 四是，土地流转合同不规范，短期合同较多。除了由乡村组织的对企业出租土地一般会签订比较长 期的合同外，其他出租、转包多不签合同，即使签订合同，期限也很短。对阜彰两县的四个村新订 的承包合同统计，期限在3年以下的占了，合同一年一订的占了7896。土地流转合同不规范所导 致的土地流转纠纷时有发生。 3推进土地流转的具体建议 政府应根据实际情况，做出相应的制度安排，推进土地流转。除激励提高农业生产效益，出台土地 流转政策、规范土地流转合同并完善土地流转中介等措施，政府还应采取适宜的城市化策略，创设 三
11、项制度联动机制的总体思路，适当发挥市场的作用，一定期限内继续保留户籍分治，但同时降低 获得城市户籍的门槛，允许永久迁城农户定期保留并流转土地，实现土地流转、户籍和社保三项制 度的互动，培育土地经营权流转市场，健全土地流转机制，降低取得城市社保过高的机会成本。具 体地说，政府应该从以下几方面进行制度安排推进土地流转。 31坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，建立土地流转服务中心 在农村土地流转工作中应充分发挥信息收集发布对接、规范流转手续、调处流转纠纷、助推农业招 商的工作职能，为有意向的农业企业、经营大户、农民专业合作社与农户、村集体之间搭建土地流 转信息共享平台，指导流转合同的签订，监督土
12、地流转程序。借鉴南方土地流转的经验，一是在我市各个乡镇的农经站增设土地流转服务中心，包括土地流转价格评估机构，各村也建立以村书记或 主任为站长的土地流转服务站，提供信息及各种服务，安装电子屏幕，及时将土地流转信息、工作 落实情况发布到屏幕上。千方百计推动流转工作，确保土地“流得出”二是强化措施，确保土地“ 转得动”。以阜新经济转型和调整产业结构为契机，充分利用各种社会关系千方百计引进种养殖大 户。三是完善制度，确保土地“稳得住”。由镇土地流转服务中心负责有关土地流转纠纷调处和信 访工作；做好土地流转政策处理合同签订、归档等管理工作。 32以规模经营为目标，完善有关流转合同的政策 在制定土地流转
13、政策时应出台既有利于耕作者，也有利于耕地流转和集中的措施，才能真正促进土 地的有效流转。一是对出租给农户的土地，国家应制定标准合同，合同中对地租的数量、租期、承 租者的利益保护要给予明确规定，对出租者收回土地要有严格限定。二是要对流转数目较大者给予 一定奖励，如对当前转入土地连片面积达到5O亩或100亩以上的大户分别予以奖励。三是鼓励农户 间的长期租赁，给予合同期比较长，如l0年以上转出者奖励。四是要规定本村内的转包应到村集体 经济组织(村民委员会)登记，对非本村村民的出租必须到乡政府办理相关手续。同时建议修改物 权法，允许耕地可以抵押贷款，消除转人大户扩大经营规模的资金瓶颈。 33推进户籍制
14、度改革 以最终取消城乡分治的二元户籍制度为取向的户籍制度改革，是彻底清除土地流转障碍的必要条件 。但户籍制度改革宜逐步实施，局部地区先试点，成功后在各地积极推进。在此过程中，政府应充 分考虑农民工市民化的能力，必要的进城门槛仍需暂时保留，以防永久迁城成本降低后农民迅速大 量涌入城市，给城市基础设施和管理造成太大压力。因此，中小城市可考虑以家庭月收入1500元、 并在该城市居住2年以上为永久迁城条件，并允许获得城市户籍的农民工定期保留承包地，以此确 保他们能够承担较高的城市生活成本而不致陷于贫困。 34完善城乡社保制度 (1)以完善农村社保制度促进土地流转针对城乡社保制度的掣肘，化解中国的土地流
15、转滞缓难题， 促进人口城市化过程与农业劳动力非农化过程同步发展的关键环节，在于实现城乡社保制度的有机 衔接，处理好农地保障与城市社保的关系。在农村社保体系中最重要的是农村社会养老保险，也是 推动流转的主要力量，应着手建立新型农村养老保险制度，弱化“土保”。考虑到农民的缴费能力 都很低，完全靠他们自己缴费形成社保是不现实的，而土地承包制的实行又使得农村集体经济实力 削弱，农民不同于城镇职工由工作单位缴纳部分费用，借鉴“新农合”和农村低保制度建立的经验 ，政府在建立新型农村社会养老保险制度中要有所投入。 (2)以完善农民工社保制度促进土地流转设置农民工进城的另一个接口，即在农民工市民化之前， 为之
16、构建相对独立的社保体系，并出台社保关系异地转移接续办法。在城市为农民工建立最低生活 保障、医疗保险、失业保险、子女就学和廉租房制度，构成一个福利包。当然，福利包所包含的内 容需要考虑财政承受能力来确定。养老、医疗和失业等险种无需政府直接补贴，可以覆盖全部农民 工，这与2020年覆盖城乡的社保目标一致，建立起来无大的障碍。尤其要把农民工普遍纳入城市失 业保险应保人群，这非常重要，它直接影响土地租赁市场的发育(陶然，2006)。此三项保是农民工 市民化的急需，而且从数据上看，财政压力不大，因此可随时根据需要组织实施，但为农民工建立 住房保障则需太多的投入，可以定期保留“土保”过渡，通过流转土地获得收益来解决职工住房问 题是最优的选择，而且可以减少行政管理的漏出。农民工有了较为全面的社保，会选择留在城市里 务工而不返乡，其承包的土地仍可继续转出
