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1、（农业面源污染防治法律与政策浅析1The analytical of Agricultural non-point pollution controllaws and policies王伟2，周其文，沃飞，师荣光，张铁亮Wang wei ,zhou qi wen, wo fei, shi rong guang, zhang tie liang（农业部环境保护科研监测所，天津 300191）Agro-Environmental Protection Institute, Ministry of Agriculture摘要：农业面源污染作为非点源污染在农业领域的表现形式，已成为环境污染的重要来源之
2、一。本文以现行法律法规、政策文件为基础，阐述、分析了我国近年来关于农村环境改善和面源污染防治方面的法律法规、发展规划等相关内容，提出了农业面源污染的建议和初步设想。关键词：面源污染；法律；规划；政策；Abstract: Agricultural non-point pollution as the form of the nonpoint source pollution in agriculture area, which has become an important source of environmental pollution. Based on theexisting laws
3、and regulations, policy documents, the paper discussed and analyzed laws,development plan and other related content of agricultural non-point pollution about ruralenvironmental improvement and non-point pollution control in recent years in China, and putforward the Suggestions and initial assumption
4、. Keywords: non-point pollution; law; project; policy前言20世纪90年代以来，工业废弃物和城市生活污水等点源污染得到了一定控制。但是对污染物排放实行总量控制只对点源污染的控制有效，对解决面源污染问题的意义不大1。由于我国人多地少，土地资源的开发已接近极限，化肥、农药的施用成为提高土地生产力水平的重要途径，致使农业生产成为面源污染最为重要的来源。在一些重要水域和地区，农业面源污染已成为地表和地下水体污染的主要原因 2。农业面源污染具有形成过程随机性大、机理模糊等特点3，治理难度较大。1基金项目：（国家科技重大专项“水体污染控制与治理”资助，课
5、题名：农村水污染控制机制与政策示范研究；课题编号：2009ZX07632-002. 2作者简介：王伟（1982），男，农业部环境保护科研监测所，助理研究员，主要研究方向：法学理论， 农业）环境法学。Email:1“近年来，为了整治农村环境，防治农业面源污染，国家出台了一系列法律法 规、政策文件，对改善农村环境、防治农业面源污染等作出了规定，提出了要求。温家宝总理在2003年人口、资源、环境座谈会上强调:“加强农业生态环境建设和保护，尽快制定和完善这方面的政策和法律、法规，加强对主要农畜产品污染的监测和管理，对重点污染区进行综合治理，实属重大而紧迫的工作。”自此，农业面源污染防治成为农业、环保、
6、水利等部门的工作重点，为随后政策的出台和法律的修改完善提供了政策支持和实践平台。1 农业面源污染防治的法律规定及其分析1.1 国家层面法律法规宪法第 26 条第 1 款规定： 国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”国家从根本大法的层面对环境保护、污染防治作出了规定，并将其作为国家的责任以法律形式明确下来。宪法条款中提出的环境保护，是关乎社会可持续发展以及子孙后代生存的大事，包括农业环境保护，自然也包括因农业生产引起的面源污染的综合防治。我国很多法律都涉及到农业面源污染防治的规定，主要是规制农业生产中化肥、农药等化学投入品的合理使用及生产过程中产生废弃物的回收或综合利用。在环保
7、单行法中， 环境保护法第 20 条规定“各级人民政府应当加强对农业环境的保护”，“合理使用化肥、农药及植物生长激素”。海洋环境保护法第 37条规定：“沿海农田、林场应当合理使用化肥和植物生长调节剂”。固体废物污染防治法第 19 条规定“使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染”；第 20 条规定“从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境”。农业类法律法规中，农业法第 58 条规定“农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料”；第 65 条规定“从事畜禽等动
8、物规模养殖的单位和个人应当对粪便、废水及其他废弃物进行无害化处理或者综合利用，从事水产养殖的单位和个人应当合理投饵、施肥、使用药物，防止造成环境污染和生态破坏”。农产品质量安全法第19 条规定了“农产品生产者应当合理使用化肥、农药、兽药、农用薄膜等化工产品，防止对农产品产地造成污染”。农产品产地安全管理办法第 22 条规定“农产品生产者应当合理使用肥料、农药、兽药、饲料和饲料添加剂、农用薄膜等农业投入品”， 农产品生产者应当及时清除、回收农用薄膜、农业投入品包装物等，防止污染农产品产地环境”。基本农田保护条例第 19 条规定，“国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化
9、肥和农药。”另外，新修订过的水污染防治法加强了对农业生产污染物的控制力度，2“并在该法第四章第四节“农业和农村水污染防治”对农业面源污染防治做出了详 细的规定。第 47 条规定“使用农药，应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存贮农药和处置过期失效农药，应当加强管理，防止造成水污染”。第 48 条规定“县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染”。第 49 条规定“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施”， 畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、
10、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境”。第 50 条规定“从事水产养殖应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵和使用药物，防止污染水环境”。1.2 地方层面地方法规此外，截止 2009 年底，全国已有 21 个省、较大市颁布了农业（生态）环境保护（管理）条例，这些条例无一例外的规定农药化肥等农业投入品的合理使用制度及农业面源污染防治，其中，2008 年 3 月 1 日起施行的甘肃省农业生态环境保护条例是最新的农业环保条例。该条例从 15 条到 20 条，用了 6个条款，分别规定了农业生产废弃物和农村生活垃圾的无害化、减量化和资源化处理；化肥合理使用
11、（组织开展测土配方施肥，科学使用化肥，鼓励种植绿肥，增加使用有机肥）；农药合理使用（组织使用高效、低毒、低残留农药和生物农药，禁止在蔬菜、瓜果、茶叶、中药材、粮食、油料等农产品生产过程中使用剧毒、高毒、高残留农药。）；秸秆等农业、农村废弃物综合利用（开发实施秸秆还田、秸秆养畜、秸秆气化、秸秆微生物沤肥等综合利用技术，对畜禽粪便、废水和其他废弃物进行综合利用和无害化处理，鼓励环保型农用薄膜）等内容。除此之外，还对生产垃圾和生活垃圾的回收及利用作了规定（农民和农业生产经营组织对盛装农药、兽药、渔药、饲料和饲料添加剂的容器、包装物及过期报废农药、兽药、废弃农用薄膜等，不得随意丢弃，应当交所在地人民政
12、府设置的废弃物回收点集中处理。县级以上人民政府应当合理布设农村生产生活废弃物回收点，对从事回收利用的单位和个人应当给予扶持）。1.3 一点思考综上，我国相关法律法规从防治主体、防治范围、防治措施等方面对农业面 源污染的预防与治理作出了较为明确的规定，初步形成了农业面源污染防治法律体系。并将重心放在农业投入品如农药、化肥、农用薄膜的规范使用上，为我国农业面源污染的防治提供了强有力的制度保障。不过，我国的面源污染防治法律法规还有一定缺陷，需要进一步立法并加强执法力度。首先，法律关于面源污染防治规定过于原则、抽象，需要更加明晰具体的规定作为约束依据；其次，由于3农业面源污染防治涉及多个部门工作，部门
13、之间没有形成分工负责、密切配合的 工作机制，以该部门为主的立法过分关注本部门工作，致使法律关于农业面源污染防治的规定过于分散，缺乏系统性，建议法律在规范上述内容时，将农业面源污染防治作为相关主体的职责和义务规定下来，并规定对应的责任分担。再次，上述法律规范还有相当程度的欠缺，如对“合理”使用中的“合理”的衡量标准、鉴别方法等，对如何具体防治、对责任主体法律责任的具体化等内容，则没有涉及或者没有做强制性规定，一定程度上，加大了面源污染防治的执法难度，在一些地区出现了“有法不依、执法不严”的现象。因此应尽快出台农业面源污染防治部门规章、地方法规和相关标准，对农业面源污染防治作出系统化、具体化的规定
14、，加强配套法规的操作性，明确相关部门分工配合机制。本文认为，农业面源污染防治立法首先要考虑的是立法的合理性和可行性，具体到面源污染防治，就要充分考虑农民执法的积极性问题，比如农民愿不愿按照法律关于农业投入品规范使用规定进行农业耕作，按照上述规定进行农业耕作是否会获得更多的收入，甚或会出现利益减损。我们调查的情况是，农民对于法律中关于化肥、农药等合理使用并不都是赞成或愿意自觉遵守的，以农药为例，法律法规提倡或者规定要“使用高效、低毒、低残留农药和生物农药，禁止在蔬菜、瓜果、茶叶、中药材、粮食、油料等农产品生产过程中使用剧毒、高毒、高残留农药”，农民往往不会遵守，原因是低毒农药杀不死虫子，虫子都有
15、耐药性，必须用高毒农药，否则不见效，尤其是在作物发芽、开花、结果等关键时期，农民一般都会加大农药的使用频率和使用剂量，都会用一些“好的、见效快的”剧毒或者高毒农药，化肥也是一样，农民都知道有机肥好，但有机肥见效慢，而化肥见效快，所以，在使用有机肥的同时，并没有减少化肥的施用剂量。因此，法律关于农药、化肥等农药投入品的合理使用规定，一般都落在纸面上，没有落到实处，无法真正起到减少面源污染的作用。其次，要考虑面源污染防治法律规定与其他相关规定的衔接。比如要求农民减少化肥、高毒农药的使用，就要规定一些补贴或者补偿措施，就要在不挫伤农民种粮积极性的基础上，对于故意或者破坏性耕作的行为规定强制性处罚措施
16、，就要规定对技术开发力度的鼓励措施，鼓励研制低毒但见效快的农药等，总之，面源污染防治立法不仅仅是设立几条鼓励、倡导、或者禁止性规定，而是要与其他法律规定衔接起来，组成一个内容完备、层次齐全、互为补充和支撑的法律体系。最后，要考虑执法主体的执法手段和守法主体的守法能力。法律规定县级以上各级农业行政主管部门及相关部门为面源污染防治相关法律的执法主体，农民及农业生产经营组织为守法主体。县级以上各级农业行政主管部门作为农业面源污染防治的主要执法主体，执法手段主要有：农业监管执法，如加强“禁用、限用”农药使用管理，打击假冒伪劣农资经营行为，开展农业投入品专项整治活动；节肥、节药农业生产技术的推广；指导4“农业生产者科学使用农业投入品。除了针对农资生产经营者的农资经营执法手段 过硬外，其他手段的执法对象是农民或者农业生产经营组织，如果农民不合理使用化肥、农药，或者在农产品成熟期过量使用农药等，农业行政主管部门几乎没有更好的手段控制农民的上述行为，对于农业废弃物和生活垃圾的排放，农业行
