论稳健的财政政策与提升财税立法

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1、论稳健的财政政策与提升财税立法论稳健的财政政策与提升财税立法论稳健的财政政策与提升财税立法论稳健的财政政策与提升财税立法 2008-12-20 15:11:07一、由积极的财政政策向稳健的财政政策的重大转变 纵观世界各国的财政政策，大致可分为紧缩的财政政策、扩张的财政政策和稳健的财政政策三种类型。新中国成立 50 多年来，长期实行的是稳健的财政政策，这是世界各个国家和社会所追求的目标。为了实现这一目标，各个国家针对一些特殊情况，而采取了暂行的或过渡性的财政政策。 稳健的财政政策既有利于财政的需求管理，又有利于财政的需求供给。积极的财政政策是一种典型的凯恩斯主义需求管理政策，其核心和内容都是围绕

2、激励需求而采取的政策措施。当前我国宏观调控的主要问题不只是消费需求不旺，还包括供给需求结构不合理。实行稳健的财政政策，可以克服积极的财政政策时代那种以国债投资为主的单一的财政支付手段。而稳健的财政政策能够采取综合性的财政手段，如：财政补贴与政府性基金，固定资产投资与国有资产转让、保值、增值、财政转移支付、政府采购、税收、国债、行政事业性收费、税式支出等。实现稳健的财政政策可以实现中期的目标解决“三农”问题和就业问题，还可以实现远期的目标使我国经济和社会协调发展、持续发展、全面发展。 二、稳健的财政政策的基本内容、性质、地位 （一）我国实行稳健财政政策的基本内容。概括地说：（1）控制财政赤字。截

3、至 2003 年，我国政府赤字达 2916 亿元，相当于当年国民收入的 2.5，超过了一般的警戒线。从 2004 年开始，财政赤字有所下降，但是离要求还有一定的距离。 （2）推进改革。只有改革才能发展;深化改革才能科学发展;改革需要财政支持、付出成本;改革产生效益，增加财政收入。 （3）调整结构。调整产业结构、产品结构与消费结构、城乡结构、供需结构，尤其是实现农、轻、重结构，这是战略任务，是财政收入的源泉。 （4）增收节支。这是长期的财政方针，我们决不能实行一边任意扩大支出，一边随意减少收入的自杀政策，以实现财政收支平衡。这四项内容相互联系，缺一不可。稳健的财政政策与积极的财政政策的根本不同点

4、是：稳健的财政政策不仅包括财政收支供给与需求总量的调控平衡，而且还包括社会、经济、教育、文化等结构的调整与均衡发展。 （二）我国实行稳健财政政策的性质。稳健的财政政策既不是扩张的，也不是紧缩的，而是在财政预算收支上有压有保，有保有限，有严有宽;在项目建设上有上有下，有长线有短线，压与保、严与宽、下与上相结合，适度在其中;始终保持预算收支基本平衡、结构均衡。稳健的财政政策是平衡的、匀称的财政政策，它既不“缺位” ，也不“越位” ，可以称之为“中性”财政政策。 （三）稳健的财政政策是一个国家根本性的、长期性的、基本的，而不是保守的或停滞的财政政策。所谓保守的财政政策是重在温室保养与保重，维持旧的状

5、态，不求改革，而稳健的财政政策，是规模与效益、速度与质量相统一，是高水平、高质量的财政政策。稳健的财政政策同“发展是硬道理” 、 “发展是第一要务”相适应，具体解决的是发展什么和怎样发展这个全局性的财政政策问题。 三、稳健的财政政策需要严密的、持久的法制保障 （一）稳健的财政政策既为财政法制建设提出了更严格的要求，又为提升财政法制建设创造了更有利的条件。所谓提出了更严格的要求，是由这种基本的财政政策的内在结构的严密性、发展的协调性以及操作的可靠性所决定的。它既有必要又有可能实行民主理财、法制管财、公开用财、实行征信制度。所谓创造了更为有利的条件，是由这种基本的财政政策的长期性、根本性所决定的。

6、财政法制建设不是朝令夕改的暂时规定，而是具有经常性、持久性的财政规律在法律上的反映，也是与稳健的财政政策的长期性、根本性相一致、相符合的。 （二）按照稳健的财政政策的立法要求，必须加快财政法律的制定、修订步伐 稳健的财政政策是一个系列或系统的财政机制，它注重的是综合效益，因此要求相应的财政立法必须完善，财政法制环境必须优良。按照十届全国人大常委会提出的，应在 5 年内完成和基本完成 76 件法律的制定和修改规划，其中财税法律占 8 件，约占 10.然而时过两年了，却还没有一件财税法律出台，面对基本性的财政政策的转变，财政法的制定与修改必须加快步伐。 （三）稳健的财政政策既是完善市场经济体制的基

7、本政策，又是推进和健全公共财政体制的重要方针 事实证明：积极的财政政策在发展完善市场经济体制的关系和作用方面，远不如稳健的财政政策更为重要。而公共财政体制不仅是市场经济体制国家的必然选择，也与稳健的财政政策一拍即合。公共财政既能完整地体现党和国家的施政方针和政策，又能全面体现政府的职能1 ，还能按照以人为本的科学发展观的要求运作，因而更有利于依法治税、民主理财;更有利于调节国家与社会分配，构建和谐社会;更有利于在生产、交换、分配和消费环节获得良性循环发展。比如：从 2005 年起，财政部对去年超收的 5300 亿元的财政资金的计划安排，就充分体现了稳健的财政政策与公共财政的关系。按照财政部的安

8、排，在 5300 亿元中，中央可支配的是 2250 亿元，在 2250 亿元中，1050 亿元将用于退税，405 亿元用于退耕还林，还有增加对农民的扶持、减免农业税需要 158 亿元。在社会保障方面，增加 100 亿元的社保基金，总共是 166 亿元。此外，转移支付、扶持中西部需要 332 亿元。同时，还要拿出 200 多亿元用于支持国有企业改革。剩下的 138 亿元将用于国防事业，还有一些主要用于救灾和救济等方面2.这表明了财政分配的公共性和公开性。 四、按照需要与可能，着重做好三个层面的财税立法执法工作 这三个层面在一定程度上体现了稳健的财政政策的基本思想和内容。（一）全国性的财税法律的修

9、订和制定 1.修改合并两个企业所得税法迫在眉睫。对外商投资企业和外国企业所得税法与内资企业所得税暂行条例的合并修改，必须加紧进行。我国加入 wto 已经 3 年了，wto 要求必须实行国民待遇，但上述法律和法规存在严重问题：法律形式有明显的差别;名义税率与实际税率差别很大（名义税率高，实际税率低）;减免优惠和列支扣除内外资企业不一致（内资紧，外资松）;实际执行中名义规定的优惠少，实际中的优惠多，显失公平;与个人所得税、合伙企业、私人企业所得税不衔接。 2.修改个人所得税法再也不能迟延。目前， 个人所得税法虽然已经经历了 1991 年和 1999 年两次修订，但该法的基础还是 1980年时制定的

10、格局。对个人生计扣除标准还是/名义税率偏高， “灰色收入”偷逃税现象比较普遍;减免优惠和列支扣除，有的已经过时，有的需要补进;内外资企业人员征收不统一;有些省市已修改了税率，全国各地执行不一。为了维护法律的严肃性和税种的调节作用，必须抓紧在 2005 年完成修改的法律手续。3.制定反洗钱法必须安排。进行反洗钱斗争不仅是严厉打击经济犯罪，遏制其他严重刑事犯罪的需要，也是维护金融机构、财政机构的诚信和金融财政稳定的需要，是维护我国社会主义市场经济秩序和广大人民群众的基本利益以及维护我国在国际社会的伟大形象的需要。建立行之有效的反洗钱体系，使我国反洗钱工作步入规范化、制度化的轨道，就必须制定反洗钱法

11、 。 反洗钱法已列入十届全国人大常委会的立法规划。通过反洗钱法的制定，可以极大地推动和促进我国的反洗钱工作。据统计，目前我国有 3000 名逃往国外的不法分子，带走了 500 亿元的资金，造成了我国财政、金融资金极大流失，也是一个很不安定的因素。 4.制定财政转移支付法必须及时跟上。这是调整我国地区与地区之间在经济上、财力上发展差异的需要。可以通过“税收返还” 、体制、结算和专项补助等形式，按照公平、公正的原则，实行财力分配上的倾斜政策，达到均衡发展的法律规范化要求，也是国家宏观调控的重要财政法律制度。此法预计在 2006 年出台。 5.预算法的修改必须按时完成。 预算法是财政法的基本法。19

12、95 年实施的预算法 ，计划经济的色彩很浓。反映市场经济条件下的分税制和公共财政体制的要求不足，当前，需要把优化预算支出结构加上去，把近年来预算制度的三大改革（部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革）加进去。现行预算法对违反预算规定的法律责任的规定太笼统、处罚太轻，必须改变。预算制度的修订最好能在 2006 年出台。为了保证预算法修订的按时完成，采取中改的方法为好。 6.起草制定税法通则必须毫不动摇地进行下去。制定税收基本法或税法通则曾先后纳入“八五” 、 “九五” 、 “十五”人大常委会的立法规划，由财政部和国家税务局以及全国人大常委会有关部门已经作了相当的论证和起草工作，对它

13、的重要性和可行性都讲了很多道理，但就是遇到了思想上不很统一的问题，困难较多，从而出现了时续时断起草的局面，现在是立法机关下决心的时候了。只要立法机关坚定而又坚持专家与群众相结合的立法路线，笔者相信， 税法通则可以在！）年拿出来。 3 7.中央和地方相结合，深化农村税费改革，完备法律程序，为统一城乡税制作好调查研究和立法准备。从 1999 年起，我国开始了“费改税”的重大改革，2001 年至 2002 年，全国在 20 个省市农村试点税费改革，2003 年全面开始农村税费改革的重要目标是建立规范的税费制度，从根本上减轻农民负担，增加农民收入，实现“三个确保”和城乡税制统一，以保证“三农”长期的、

14、稳定的发展。2004年，党中央、国务院颁布了关于促进农民增加收入若干政策的意见 ，温家宝总理宣布了从 2004 年起在 5 年内取消农业税的决定，这在很大程度上减轻了农民负担。但是取消农业税并不等于农民无税赋，取消农业税只是农村税费改革的第一步，并且还要完备法律程序。因为我国的农业税收条例是经过 1958 年 6 月全国人大常委会第九十六次会议通过、颁布的，这次取消农业税同样也要经过全国人大常委会的专门批准程序。第二步是按照城乡统一税负公平原则，在取消农业税的过程中，要做好统一城乡税制的测算和试点，把取消后的农业税改为对农业、农民征收商品的流转税和所得税，也就是使农民和城市居民一样缴纳个人所得

15、税和商品流转税，这实际上是把土地变成了生产要素的商品流通，从而使农民对原来农业税的负担产品商品化、市场化了，这样做既解决了原来的农业税无起点、无成本扣除、大大高过城市居民所缴纳的商品流通税和个人所得税的税收负担问题，又可以实现城乡居民真正的税负公平与税负平等。（二）全国性的财税行政法规的制定与修订 1.进一步改革流转税并实现增、消、营税收条例的正规化。增值税、消费税、营业税是 1994 年我国实施新税制改革后，现行流转税类的三大主体税种，占每年税收收入总额的，以上。从今年起，增值税要由生产型转为消费型（即对购进机器设备进行抵扣） ，并将首先对东北老工业基地试点总结的经验向全国推广。消费税要扩大

16、征税范围，调节税目和税率。营业税要稳定和完善。这三种税在当年都是以国务院的暂行条例形式规定实施的，经过 10 年的执行，在这次深化税制改革，调整、补充、修订后，完善了政策，增强了刚性和效力，建议国务院分别以正式条例公布，不再用“暂行”二字。 2.深化改革出口退税机制，必须制定统一的出口退税条例。国务院于 2003 年 10 月 13 日发布了国务院关于改革现行出口退税机制的决定 （以下简称决定 ） ，在充分肯定出口退税政策所发挥的重要作用的情况下，指出出口退税存在的问题是出口退税资金无法及时得到保证，导致欠税问题十分严重。据估计，全国拖欠企业退税额达 2500 亿元。为了解决这个问题，提出了解决拖欠企业出口退税款的原则和具体措施，按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，对历史上欠退税款由中央财政负责偿还，确保改革后不再发生新欠，同时建立中央、地方共同负担的出口退税新机制，推动外贸体制深化改革，优化出口产品结构，提高出口效益。此后，