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1、以服务以服务“三农三农”为导向，深化农村信用社改革为导向，深化农村信用社改革我国农村金融服务体系是一个由政策性银行、农业银行、信用社组成的体系。中国农业发展银行的职能是管理国家的政策性借款，业务范围较窄，在基层一般不设营业网点，中国农业银行由于商业化的利润目标驱使，其基层网点正在逐步收缩，对广大农村的业务量也在减少，工作重心转向城市和有关农业基础设施的大型项目上。其他原来在县一级设机构网点的商业银行(工行、建行)正在纷纷撤点，而新兴的股份制商业银行一般都集中在城市。这样为农村经济提供金融服务的组织就只有农村信用合作社了（冯郁，2000）。2003 年底，全国农村信用社有机构 34，846 个，
2、存款余额 2.41 万亿元人民币，贷款余额 1.72 万亿元人民币。在较多地区，农村信用社已成为农村金融服务的主力军。因此，如何发挥农村信用社支持农村经济发展的作用，成了理论界和政府部门关注的一个重大课题。本文拟从为“三农”服务的要求来探讨农村信用社改革取向的问题。 一、农村信用社改革的历程及其评价一、农村信用社改革的历程及其评价我国农村信用社发展大致经历了四个阶段，一是农村信用社组建和发展阶段（1951-1959），基本保持了合作制的性质。二是反复和停滞阶段（1959-1980）。农村信用社下放给社队，成为计划经济体制下农村筹资和分配的主要渠道。三是农行代管阶段（1980-1996）。信用社
3、归农行管理，两套编制，两本账薄。农村基层信用社入股组建县联社，信用社与县联社为两级法人体制。四是 1996 年至今。1996 年信用社脱离农行，开始恢复合作金融性质。1996 年 8 月，国务院发布关于农村金融体制改革的决定，农村信用社正式脱离与农业银行的行政隶属关系，逐步改变为“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社员服务”的合作金融组织。并由中国人民银行对其进行监督和管理。之后进行了一系列理顺外部关系、明晰产权、强化内部管理的改革。并根据各地实际情况因地制宜，分类指导，开始了多种形式的改革试点。关于农村金融体制改革的决定提出，“根据农村商品经济发展的需要，在农村信用合作社联社的基础上，有步骤
4、地组建农村合作银行。”“农村合作银行的性质是股份制的商业银行”。1997 年 6 月，国务院办公厅转发中国人民银行关于进一步做好农村信用社管理体制改革工作意见（国发199720 号）要求坚定不移地把农村信用社办成合作金融组织，按合作制原则改革农村信用社管理体制，完善和加强县联社建设，进一步加强中国人民银行对农村信用社的监督管理，在中国人民银行内部增设农村合作金融机构监管部门，专门承担对农村信用社的监管工作。1998 年 11 月国务院办公厅转发中国人民银行关于进一步做好农村信用社改革整顿规范管理工作意见（国办发1998145 号），要求对农村信用社进行清产核资，按合作制进行规范改造，中国人民银
5、行加强监管，防范化解风险，组建农村信用社县以上行业自律组织，行使对农村信用社管理、指导、协调、服务的功能。1999 年 4 月经国务院同意，中国人民银行召开全国农村信用社工作会议。会议提出，根据需要，逐步组建地（市）联社，承担行业管理和服务职能；在全国各省建立信用合作协会，主要职能是对信用社提供联络、指导、协调、咨询、培训等方面的服务。2000 年 7 月经国务院领导批准同意，人民银行和江苏省政府在江苏全省进行了信用社改革试点。在明晰产权、完善经营机制的基础上，全省信用社实行以县为单位统一法人；在常熟、江阴、张家港三个县级市组建了农村商业银行；在县（市）联社入股基础上，组建了江苏省联社。200
6、2 年 3 月中共中央、国务院联合发布关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见（中发20025 号），提出农村信用社改革的重点是明确产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制，进一步增强为“三农”服务的功能，充分发挥农村信用社支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融纽带作用。农村信用社改革要因地制宜、分类指导。在人口稠密地区和部分粮棉主产区，具备条件的可在清产核资的基础上，建立县一级法人体制。在沿海发达地区和大中城市郊区、少数符合条件的农村信用社可进行股份制改造。全国农村信用社的监管由银行监管机构统一负责。各省政府要按照国家有关法规指导本地区的农村信
7、用社加强自律性管理，并统一组织有关部门防范和处置农村信用社金融风险。2003 年 1 月中共中央、国务院联合发布关于做好农业和农村工作的意见（中发20033 号），提出农村信用社要进一步深化改革，总的要求是明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责。2003 年 6 月 27 日，国务院下发深化农村信用社改革试点方案（国发200315 号），文件主要包括两方面的内容：一是改革产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，实现股权结构多样化，投资主体多元化。二是改革信用社管理体制，把信用社交由省级人民政府管理。为了解决信用社不良资产问题的自有资本不足问题，2003 年深化农
8、村信用社改革试点方案规定，中央政府按 2002 年底实际资不抵债的数额的 50%发放专项再贷款或专项中央银行票据帮助试点地区农村信用社化解历史包袱。央行准备拿出一笔资金解决农信社的 5000 多亿不良资产和亏损挂账的 50%，另一半由地方政府承担，然后将农信社交给地方。为此，中国人民银行拟定了农村信用社改革试点专项票据操作办法和农村信用社改革试点专项借款管理办法。专项票据的兑换与信用社改革的效果挂钩。国家开发银行负有发放、监督和回收专项再贷款的义务。从 1996 年以来迄今为止的改革实践看，以产权清晰为导向的农村信用社改革模式，无外乎三种创新：一是江苏模式，即以县为单位统一信用社法人；二是江苏
9、苏南组建农村商业银行模式；三是浙江宁波农村合作银行模式。但实践证明这三种模式均难以彻底同时解决产权清晰和信贷支农问题。2003 年的试点改革是按照股权结构多样化，投资主体多元化原则，根据不同地区的情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以实行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，进行股份合作制；股份制改造困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。在组织形式方面也要多样化，一是在经济比较发达、城乡一体化程度比较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份银行机构；二是在人口比较稠密或粮棉基地县（市），可以县（市）为单位，将信用社和县（市）联社各
10、为法人改为统一法人；三是其它地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社和县（市）联社各为法人的体制。到目前，我国信用社有三种形式：农村股份制商业银行；农村合作银行；信用合作社。尽管农村信用社经过一系列改革，但无论是股份制商业银行、合作制银行，还是信用合作社，离完善的产权制度仍有一定距离。县联社统一法人形式，沿袭了原有的信用社产权结构特征，仍存在所有权缺位的问题，民主管理有名无实，成立县联社统一法人，使信用社离农民越来越远，对信用社的参与程度越来越低。在信用社扩大规模和信贷业务高度专业化以后，信用社的民主管理更加难以实现。在省联社与县联社之间，在组织形式上，省联社是行业自律组织，承担着规范
11、与管理县联社的职责，而实际上，县联社是省联社的股东，作为一级法人，它有合法经营的自主权，省联社对县联社的管理成了法人管法人，会出现县联社不服管的局面。就股份制商业银行来说，募集的股本中，中小股东所占股本比例太小，而法人股东尤其是政府股份占较大比例，可能造成内部人控制或者是政府对信用社的行政干预，为信用社偏离其经营目标埋下了隐患。合作制银行的改革形式，也存在一定的问题，合作制中，自然人股东多，股本小，农民的无知和对合作社的不关心，使信用合作社的民主管理无法落实。而且，一人一票的表决方式，使大股东也没有对合作银行的实际支配权，而成了行长说了算。二、农村信用社改革对农村经济发展的影响二、农村信用社改
12、革对农村经济发展的影响（一）积极影响1、农信社交由省级政府管理，使地方政府与信用社的关系从行政干预到对其负责。农村信用社交由省级政府管理，一方面有利于落实管理责任，发挥地方政府的作用，帮助农村信用社改善经营和发展业务；另一方面，地方政府管理信用社后，直接承担了信用社的盈亏责任，这样，地方政府会加大打击逃废信用社债务行为的力度。而不像过去，把信用社的资金当作地方的第二财政，只要借到款，而不管是否有偿还能力，也不管所投资的项目是否有可行性，为了地方经济增长，为了地方财政收入，盲目上马，盲目投资，甚至为企业逃废债务创造条件，提供保护。这样，就能有效防范和化解金融风险，营造地方经济发展的良好环境。事实
13、上，由于充分调动了地方政府的积极性，地方政府更加重视和支持信用社的发展，各地纷纷出台了支持本地信用社发展的政策措施，信用社的经营状况开始得到改善。据初步统计，2003 年及 2004 年的前两个月，全国农村信用社共增资扩股 203.7 亿元，其中，8 个试点省（市）增加股金 173.6 亿元。2003 年全国农村信用社轧差后增盈减亏 49.7 亿元，其中，8 个试点省市增盈减亏 13.4 亿元。2004 年前两个月，全国农村信用社连续出现当月全行业盈利。2、利率市场化（存贷款利率上浮）有利于农村信用社吸引资金，用于农村地区的发展。我国农村信用社率先实行利率市场化改革，在 1998、1999 年
14、再次扩大贷款利率浮动幅度的基础上，2002 年，全国 8 个县的信用社实行了利率市场化改革的试点，贷款利率浮动幅度由 50%扩大到 100%，存款利率最高可上浮 50%。农村信用社存款利率上浮后，一方面是吸引来自原来存在其它金融机构的存款；另一方面是吸引来自民间的资金。我国的民间金融虽一直处于非法经营状态，但生生不息，生命力极顽强，其原因就在于它有市场。现在，信用社的存贷款利率提高了，存款人可以得到更多的收益，借款人可以通过较高利率更便利地借到款，而其运作形式合法化，这样，民间资金可以以较少的利益损失换来较高安全性，民间资金自觉地走上了正规金融的轨道，纳入了信用社的业务范围。3、农村商业银行、
15、农村合作银行的建立有利于支持农业产业化经营和城乡一体化发展。在经济发达地区，二三产业迅速发展，农业产值和农业就业的比重都日趋下降，农村信用社作为一种合作金融组织，逐渐失去了服务对象。农业产业化经营组织及民营企业发展所需资金量大，信用社已不能满足其需要，所以，成立股份制商业银行和农村合作银行，成为农村经济发展的迫切需要。4、成立县联社统一法人后，能更好地支持县域经济发展。农村信用社成立县级统一法人后，农村信用社加强了管理，节约了成本和费用，资金调节能力增强，业务范围得到扩展。同时，由于税收减少及一些优惠政策的实行（无息再贷款，呆坏账分期进入成本核销，成立信用社风险补偿基金），使信用社的盈利能力增
16、强了，信用社有更多的资金用来支持农村经济发展；成立县级统一法人后，授信额度增大，农业产业化经营所需的较大额度的资金在更大程度上得到满足；由于统一法人后，县联社统一提取准备金，统一核销呆坏账，过去的风险社支付压力减小，相对落后的农村地区更有可能得到金融支持。（二）不利影响1、农村信用合作社自身发展的需要使其偏离合作金融方向。我国的农村地区经济发展水平低，资金投入不足，资金回报率低，农村金融体制改革总的方向就是要增加农村资金投入，建立为农村经济发展的完善的金融体系。信用社作为农民的金融合作组织，农村金融服务的主力军，承担着为农业、农民、农村服务的义不容辞的责任。然而，农业是弱质产业，自然灾害风险和市场风险都很大，比较效益低，如果信用社的资金大量投入农业，必然造成资金回报率低、回收难。信用社改革后，成为自主经营、自负盈亏的经济组织，信用社自身的发展无论从其本身吸收股本、扩大规模，还是从提高资金使用效率、降低经营风险来看，都不愿意把大量资金投入农业领域。所以，农村信用社有着烈的离农倾向。出现了中央要支农、地方要发展、监管部门要防范
