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1、省政府的政策执行能力： 贵阳住房货币化改革 P r o v i n c i a lG o v e r n m e n t s C a p a c i t i e so fP o l i c yI m p l e m e n t a t i o n ：H o u s i n gM o n e t a r i z a t i o n R e f O r mi nG u i y a n g郭巍青G u oW e i q i n g朱亚鹏Z h uY a p e n gA b s t r a c t ：T h i sa r t i c l ep u r p o r t st oe x p l o r
2、et h ep r o c e s so fi m p l e m e n t a t i o no fh o u s -i n gm o n e t a r i z a t i o nr e f o r mi nG u i y a n gb yu s i n gt h eC o m m u n i c a t i o n sM o d e lo fI n t e r g o v e r n m e n t a lP o l i c yI m p l e m e n t a t i o n ( C Mm o d e l ) p r o p o s e db yG o g g i ne ta 1
3、 I ti n d i c a t e st h a tt h ep r o v i n c i a la u t h o r i t y ，c h a r a c t e r i s t i c so fm a j o rp o l i c ym a k e r s ，s u c ha st h e i rp r e f e r e n c e sa n dk n o w l e d g e ，g o v e r n m e n t a ls t r u c t u r e ，a n dc a p a c i t ya r em a j o rf a c t o r st h a ta f
4、f e c te f f e c t i v ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni nC h i n a T h ea p p l i c a b i l i t ya n dl i m i t a t i o n so ft h eC Mm o d e li sa l s od i s c u s s e d 摘要：贵阳住房货币化改革模式以其重新分配住房资产，房价房租同步提高到微利水平，既重视效率又关注社会公平而引起普遍关注。本文运用高艮的政府间政策执行的信息沟通模型分析贵阳房改的过程，指出省在制定和执行贵阳房改方案中发挥主导作用，决策者的个人因素
5、和政府体制及政府的财政状况是影响政策执行的重要因素；一项政策创新的成功需要来自中央、省和地方各方面的配合，中央和地方主要领导的支持和配合尤为重要。文章也评述了政府间政策执行的信息沟通模型解释中国政策过程的适用性和局限性。前言1 9 9 8 年住房分配货币化改革的推出标志着我国住房制度发生了根本性转3 3 1 - 公麸管理研究变，延续近半个世纪的住房实物分配制度即将终结，以市场为主导的住房新体系即将确立。贵阳( 贵州) 住房货币化方案以其重新分配存量住房资产、合理调整房价、房租，优化租售比及考虑级差地租，一步到位，引起广泛关注。该方案得到了建设部的领导、房改工作者及一些知名学者的好评，也得到了贵
6、阳大多数居民的支持和欢迎。人们对贵阳房改的普遍评价是更加公平，更加彻底。为什么在经济相对落后的贵阳市会出台一个比较彻底、比较公平的房改方案? 该方案的执行情况如何? 本文运用高艮( G o g g i n ) 提出的政府间政策执行的信息沟通模型( T h eC o m m u n i c a t i o n sM o d e lo fI n t e r g o v e m m e n t a lP o l i c yI m p l e m e n t a t i o n ，以下简称C M 模型) ，从公共政策执行的角度分析贵阳市执行住房货币化改 革的过程，尝试回答上述问题。全文共分三部分。第一
7、部分介绍C M 模型的内容和特点并简单分析了该模型在制定政策过程中的适用性。第二部分简述贵阳住房货币方案的内容和特征。第三部分运用C M 模型具体分析贵阳住房货币化改革方案的出台和实施过程，尤其强调了决策者的认识、偏好及价值观，中央与地方的制约和激励因素等对政策执行的重要影响。结论部分评价了C M 模型分析贵阳住房货币化改革过程的有效性和局限性，指出地方的政策创新能否获得成功需要得到来自中央、省和地方各方面的支持。贵阳住房货币化改革的政策实践给我们的启示是：省和中心城市作为介于中央和基层的中间层，在政策制定过程中起到了举足轻重的作用，应该成为政策研究的重点，而高艮的政府问政策执行理论无疑为其提
8、供了一个较为有用的分析工具。一致府阉政策执行的信息沟通模型( C M 模型)从2 0 世纪7 0 年代起政策执行逐渐成为公共政策学的主要研究领域之一。西方政策执行研究在较长的时间内以“自上而下”和“自下而上”丽大研究路径的争论为圭臬。“自上而下”学派以胡德( H o o d ) 、甘恩( G u n ) 、萨巴蒂尔( S a b a -t i e r ) 等人为代表，强调明确的政策目标和标准、顺从的执行者和严格的组织纪律、完善的信息沟通和监控体系及充足的执行时间等因素是良好政策执行的必要条件。霍恩( C E V a nH o r n ) 、米特( D SV a nM e t e r ) 、艾尔
9、摩( E l m o r e ) 、李普斯基( L i p s k y ) 等“自下丽上”研究路径的鼓吹者从基层的实施者着手研究政策的执行，强调围绕某一政策问题的各种主体之间的相互影响和相互作用，官员们在提请参阅( S a b a t i e r 。1 9 8 6 ) ( G u n n ，1 9 7 8 ；H j a m P o r t e r ，1 9 8 1 ) ( L i p s k y ，1 9 8 0 ) ( E l m o r e ，1 9 8 5 ) 。关于政策执行的讨论另文详述。3 3 2 第二编地方藏府与区域公共管理供公共物品公共服务中的自由裁量权和空间对政策执行的重要影响
10、。这两种研究路径之间的相互对立和争论在较长时间里主导并推动了公共政策执行研究的发展。事实上，两者皆有其优点和不足，两种研究路径倾向于忽略对方揭示的执行的本质( G o g g i n ，B o w m a n ，L e s t e r ，L a u r e n c eJ O T o o l e ，1 9 9 0 ：1 2 ) ，各自的优点恰好是对方的缺点。许多学者试图整合这两种研究路径，并进行了积极的探索，高艮和他的同事们提出的政府间政策执行的信息沟通模型代表这种努力的成果。该模型吸收了“自上而下”和“自下而上”两种研究路径的优点，提供了一个分析跨越不同政府层级政策执行的新视角，尤其适用于分析
11、中间层政府在政策执行过程中的作用。按照C M 政策执行模型，中间层政府政策执行主要受到三方面因素的制约和影响：第一是来自于“上面”( 联邦政府或者中央政府) 的激励和制约因素( i n d u c e m e n t sa n dc o n s t r a i n t s ) ，主要包括中央决策内容变量和中央决策形式变量。前者主要指政策的类型、财政安排，对现存权力格局的可能影响及提供公民参与的机会与否。后者则主要是指所提供政策的清晰性，该决策与其他政策目标的一致性以及政策目标和实施步骤的灵活性。第二是来自“中间层”( 美国的州或者中国的省或者类似层级的政府) 和“底层”( 地方政府和基层政府)
12、 的激励和制约。主要包括三方面相互作用的制度性因素，即利益集团，中间层和基层选举性官员和其所属的政治机构，以及中间层的执行机构。这些机构和个人有自己的利益和偏好，他们既相互独立，又互动交流，处于不同维度。第三是州( 即省或其他中间层政府) 的决策后果( d e c i s i o n a lo u t c o m e s ) 和能力( c a p a b i l i t y ) 。中间层的决策者在整个模型中居于至关重要的位置。他们负责接收和评估来自上面、中间( 同级) 和基层的各种信息，并作出决策，把中央颁布的政策在其负责的行政区域里执行下去。然而这种决策并不是在真空中作出的。决策依赖于决策者
13、对其接收的各种信息流的解读，而他们对信息的理解既与其内部因素( 心理倾向) 有关，也与外部因素( 如他们与其他政治人物和利益集团代表的人际关系等) 有关。中间层的决策受到中间层政府的能力( c a p a b i l i t y ) 的限制。中间层政府的政府能力主要取决于( 1 ) 组织因素，包括组织结构，人事安排和财政资源等方面；( 2 ) 生态因素( E c o l o g i c a lf a c t o r s ) ，包括跨越各种政策的稳定因素，如该区域的富庶程度、经济发达程度，政治文化、公众舆论等，也包括一些因政策而异的特殊因如史杜克( S t o k e r ) 提出执行体制( i
14、 m p l e m e n t a t i o nr e g i m e ) 的分析框架，萨巴蒂尔( S a b a t i e r ) 提出倡导联盟( A d v o e a t i o nC o a l i t i o nF r a m e w o r k ) ，请参阅( S t o k e r ，1 9 9 1 ) ( S a b a t i e r ，1 9 9 9 ；S a b a t i e r J e n k i n s S m i t h 。1 9 9 3 ) 。详细讨论另文详述。3 3 3 公共管理研究素，如党派支持，公共问题的尖锐程度，传媒对该问题的关注程度等等。总之，中
15、间层的执行决定( i m p l e m e n t a t i o nd e c i s i o n ) 和行动( a c t i o n ) 本质上是一种联合决策( j o i n t e dd e c i s i o n ) ，不仅要受到政治、文化、经济环境和执行机构的组织能力的制约，也与负责政策计划实施的执行者的个人判断，中间层官员和相关利益者的个人价值观与偏好有关。中间层政策执行不仅受到中央、省和地方不同利益和偏好的影响，同时也受制于省( 中层政府) 执行这些偏好的能力的制约。C M 模型把政策执行看做是执行过程( p r o c e s s ) 、被执行方案的产出( o u t p
16、 u t )和执行后果( o u t c o m e s ) 的组合的“三重唱”。执行过程是指中间层为执行中央政策作出的一系列决定和采取的活动。执行产出是指方案性目标被满足的程度。执行后果则是指方案试图改善解决的社会问题的改变。C M 模型旨在“通过解释为什么因时间、政策及政府部门层级的不同执行行为会有所差异来阐明政策执行行为”，并预测执行行为、执行产出( o u t p u t ) 及执行后果( o u t c o m e ) 。该模型有明显的优点。首先它整合了“自上而下”和“自下而上”两种学派的优点。在模型中，中间层执行被看做是来自“上面”的激励和制约和来自“下面”的激励和制约，及来自本级激励和制约因素的函数，从而兼取了两种研究路径的优点。其次，该模型关注中间层政府在政策执行中的作用，避免了“自上而下”学派过分强调中央和决策者的作用和“自下而上”学派夸大基层执行者作用的不足。实际上，绝大多数政策均需通过不同层级政府和不同机构的努力而得以付诸实施，C M 模型关注中间层政府，分析了跨多级政府的政策执行，完善了
