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1、1试论被征地农民养老保障制度构建中的 政府资任论文关键词：被征地农民;养老保障制度;政府责任 论文摘要：随着我国城市化进程的日益推进，农地非农化的速度达到了前所未有的程度。强制性的政府征地行为，有效保障了城市建设的土地供给，但同时也严重侵害了被征地农民的权益。从当前被征地农民社会养老保障制度困境以及养老保障制度中政府职责的一般规律出发，对被征地农民的养老保障制度建设中的政府职责进行了界定。 1、政府行为失范是导致被征地农民养老保障权益受损的重要原因 自改革开放以来，尤其是进人上世纪 90 年代后，我国的城市化水平日新月异。随城市化进程的加快速，导致土地非农化、农民失地的的问题日益严重。农民失去
2、了土地， “农民”身份不复存在，其低廉的生活和生存保障也随之失去，虽然农民在“转非”之初，有一定数额的安置补助费，但那往往是杯水车薪，这就使得大量的被征地农民长期处于“种田无地、就业无岗、低保无份”的边缘境地，因征地引发的社会矛盾不断加剧，甚至危及社会稳定。导致被征地农民权益受损的原因很多，其中政府在解决被征地农民问题中的某种程度的不作为是主要原因之一。 其一，错误的政绩观导向。长期以来， “发展是硬道理”被片面地理解为“GDP 增长是硬道理”。畸形的发展观必然导致错误的政绩观。各级政府官员的考核、升迁、奖惩无不与 GDP 增长、城镇扩建“美容”、道桥修建、招商引资等量化指标密切挂钩。土地是政
3、府掌握的最大财产之一，通过有效运作土地资产，以地生财，可以实现收益最大化。为此，不少地方政府及其官员为了追求政绩、扩充财政，盲目审批、出让国有土地，从事低征高售等投机活动，甚至认为“经营城市就是搞房地产，城2市竞争就是地价竞争”。激烈的地价竞争，使得投资环境较好的经济发达地区，也竞相压低地价，降低门坎，以增加吸引投资的“亮点”。根据国土资源部的统计，20世纪 90 年代以来，地方政府土地出让金年平均收人在 500 亿元以上，县、区土地出让金收人已占到其财政收人的 1/3 以上，有的高达 60%。 其二，政府角色错位。我国政府在征地过程中具有行政和市场双重主体资格:当政府作为市场主体时，政府就是
4、经营者，负责土地供给，牟取土地经济利益;当政府作为行政主体时，政府又成为社会管理者，它一方面负责供给经济社会发展的宏观调控政策，另一方面又对自身的征地行为进行监督，成为征地过程中的监督者。政府的这种双重角色正是造成征地过程中频频出现的诸如以地生财、权利寻租等行为失范的深层次原因。在土地交易中，地方政府对依法行政、规范市场秩序、优化市场环境的“服务员”角色漠然视之，却热衷于成为农民与用地单位之间利益博弈的“裁判员”和“运动员”。这样的博弈结果绝无公平、公正而言。在北京市郊区城市化进程中失地农民利益问题的调研中发现，基本所有乡镇政府都参与了和用地单位的征占地谈判，一些乡镇甚至明文规定乡镇政府应收取
5、的土地流转收益比例。2、政府在被征地农民养老保障问题上应积极作为 征地是政府行为，养老也是政府行为，政府要进一步树立“以人为本”的执政思路，落实科学发展观，统筹城市化发展与解决被征地农民问题，构建被征地农民养老保障体系，积极肩负起制定被征地农民养老保险政策，加大财政投人，确保所需资金及时筹集到位，并通过有效运作实现基金保值增值，切实解决被征地农民的后顾之忧。 2.1 城市化必须坚持以人为本的宗旨，充分体现被征地农民的利益和意志 建国初期，国家通过工农产品价格“剪刀差”，让广大农村、农民付出了沉重代价。3在当前城乡差距加大的社会背景下若继续采取“农业为工业积累”的征地思维是不可取的。这种观念不改
6、，农民永远不能享受“国民待遇”，城市化和现代化也不可能顺利实现。强调以人为本，就是强调城市化以保障和维护被征地农民等经济主体的利益为宗旨，不应以牺牲他们的利益为代价。为此，各级政府部门应切实确立“以民为本，不与民争利”的指导思想，把政府职能的重点从城市建设、盲目扩张、招商引资转移到社会保障、就业和教育等服务上来，其中关键是加速土地要素市场改革将土地控制和管理的权力从政府手中还给市场和社会。 “政府永远只是一个服务问题，而不是权力问题。 ”此外，要进一步完善党政干部政绩考核机制，把对被征地农民的补偿安置状况作为一项考核内容和指标，切实改变一些地方存在的一味追求政绩、损害农民利益、粗放用地的现象。
7、 2.2 合理设计被征地农民养老保险制度 社会养老保障体系的构建是一个复杂的问题，它涉及到现阶段我国的社会、经济、政治、文化条件以及现有和可能达到的综合国力水平。所以，为被征地农民设计社会养老保障制度这一复杂的问题只有政府部门才可能解决，各级政府必须要承担养老保险政策制定的责任，具体包括制度模式选择、统筹资金的来源、养老基金的保值增值、运营和监管等问题。鉴于我国各个地区发展很不平衡，被征地农民养老保障水平无法在全国范围内完全统一。各地政府可以根据当地经济发展水平进行调整，使得本制度既能解决被征地农民的养老问题，又保持了当地的竞争力。 2.3 在资金筹集和保值增值上发挥应有的作用 在土地收益分配
8、的实际操作过程中，政府获得了土地收益的大部分，在这种利益分配格局之下，政府有必要，也必须为被征地农民的养老保障提供资金。同时这也有利于吸引那些不愿意为养老存钱的被征地农民积极参加这个养老计划，从而减4少制度推行的成本。在基金人不敷出时，政府应充当“最后出台”角色，即当养老保障基金收人不抵支时，由财政给予补贴。 各国实践证明，依靠发达的金融市场进行养老金的高效管理和多元化投资，是养老基金保值增值的重要途径。但当前我国的金融市场发育还很不完善，无论是市场主体结构还是经验、技术等方面，都难以满足养老金进人市场后所产生的需求。为此，政府必须大力采取有效措施，加快我国商业银行的改制进程，培养大量的合格金
9、融中介机构，完善金融市场主体结构，同时积极推进资本市场建设。此外，作为政府还必须制定完善基金监管的系列制度，形成养老基金监管的合理模式，确保养老基金的安全运行。 2.4 加快制定相关法律法规，确保被征地农民养老保障制度的有序推进 被征地农民养老保障制度的运行需要国家在法律上加以确认，并得到法律的保护，才能保证被征地农民的权益不会受到侵犯。现阶段为弥补这方面的法律空白，国家有关部门应当加快发展被征地农民养老保障立法。主要内容应包括以下几点:一是规定被征地农民养老保障的适用范围，同时对受益人的资格和条件、发放标准和补偿办法做出明确的规定。二是规定养老保障缴费义务人和国家的财政责任。三是规定养老保障
10、的服务机构、管理机构和监督体制。四是明确规定被征地农民养老保障实施过程中出现的违法行为的种类以及应负担的法律责任等等。以法律为依据，严格规范被征地农民养老保障制度的建立、运行和管理，只有这样，被征地农民的养老保障工作才能公平、高效、健康地发展。 2.5 促进被征地农民就业，增强其养老保障的能力 无论是参加社会养老，还是自我养老、家庭养老，都要求被征地农民具有一定的经济实力，重新就业是改善被征地农民及其家庭经济状况的根本途径。然而，在就业普遍市场化的今天，被征地农民由于文化水平，缺乏在城市谋生所需要的专业技5能，加之我国目前的就业形势严峻，被征地农民的就业前景极不乐观。在促进被征地农民再就业的过
11、程中，当地政府具有不可推卸的责任。一是千方百计增加就业。通过加快地方经济发展，尤其是第三产业的发展，创造更多的就业岗位。鼓励被征地农民通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等多种非正规就业形式实现再就业。二是重点加强被征地农民的就业技能培训。各级政府可以拿出一部分土地出让金设立专项资金用于被征地农民的免费技能培训。以市场需求和农民自身需求为导向，加大对被征地农民的教育培训力度，提高农民素质，增强技能，为被征地农民增加就业机会。三是用经济手段和优惠政策降低劳动力成本。如对招用被征地农民的企业，政府给予一定的收费减免、社保补贴、岗位补贴等优惠政策;对自主创业的被征地农民，与下岗失业人员一样同等享受在就业方面的优惠政策.如免交相关税费、提供小额担保贷款等优惠政策。
