制度变迁中的国家赔偿

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1、1制度变迁中的国家赔偿一、从人治走向法治的国家赔偿制度国家赔偿制度的建立是从人治走向法治的重要标志之一。因为在人治背景下，政府对自己的行为是不负责任的，即使要负责任，也是有限的责任。国外国家赔偿制度的发展历史充分说明了这一点。19 世纪中叶以前，可称之为国家赔偿的全面否定阶段。对于国家机关及其工作人员的侵权行为，没有哪个国家明确承担赔偿责任。即使在资产阶级革命最早发生的法国，由于受“主权命令说”的影响， “及到19 世纪 70 年代以前，除法律特殊规定的极少数情况以外，国家不负赔偿责任。 ”英国曾是欧洲高度封建化国家，长期坚持“国王不能为非”的封建传统，在资产阶级革命后三百余年，才制定了王权诉

2、讼法，开始承担有限的国家赔偿责任。美国堪称民主、法治国家的典范，但在建国 170 年后即 1946 年才颁布了联邦侵权赔偿法，该法几经修改补充，至今仍在很多方面保留了国家不承担赔偿责任的特权。各国建立国家赔偿制度之所以如此迟缓和艰难，与“主权豁免理论”的影响有直接关系。所谓“主权豁免理论”是建立在“绝对主权”观念基础上的国家免责理论，盛行于资产阶级革命后的许多国家，该理论的核心内容是“国家是主权者，主权的特征是对一切人无条件地发布命令，没有国家通过法律所表示的同意，不能要求国家负担赔偿责任，否则取消了国家主权”。早在 16 世纪，法国学者布丹在其国家论中就主张“主权是最高的权力，不受法律限制”

3、。其后又出现了多个具体解释国家豁免理由的理论，如“主权无拘束论”、 “绝对主权论”、 “主权命令说”、 “人民利益论”、 “个人责任论”等。219 世末至 20 世纪初，随着国家职能的迅速扩展，国家的侵权现象也日益增多，加之民权运动的高涨，人民对缺乏救济手段逐渐不满，以及国家财力的增长，国家主权豁免理论日渐式微。一些国家被迫在有些领域放弃国家主权豁免观念，国家赔偿进入相对肯定阶段。例如，法国把国家行为区分为：统治行为、管理行为和权力行为。对征兵、课税、立法和司法等行为统治行为，国家仍享有豁免权；对执行公务、管理公共财产等管理行为，国家承担赔偿责任；对邮政、航空等私经济行为，国家依照民法负担赔偿

4、责任。当然，相对肯定意味着国家在有些领域开始承担赔偿责任，此外的很多领域，国家仍享有豁免权。特别是在立法、司法和统治职能等领域， “主权豁免理论”仍具有一定的影响。第二次世界大战以来，随着世界经济社会的迅速发展，各国民主政治和人权事业也取得长足的进步。许多国家开始通过判例和立法建立健全了国家赔偿制度。例如，瑞士民法典第 69 条确认了国家赔偿责任，1958 年的联邦与雇员赔偿责任法进一步扩大和健全了国家赔偿责任。美国、英国和日本二战以后相继公布的联邦侵权赔偿责任法、 王权诉讼法和国家赔偿法成为这些国家建立国家赔偿制度的重要标志。我国国家赔偿制度的建立同样经历了漫长艰难的过程。就赔偿制度的历史而

5、言，大体可以分为以下几个阶段：（一）装点门面的国家赔偿制度雏形中华人民共和国建立前的国家赔偿制度是由国民党政府通过宪法和特别法确立的。但这些法律在当时不可能起到太大的作用，仅仅是装点门面而已。我国最早3关于国家赔偿的规定见诸 1934 年宪法草案。该草案第 26 条明文规定：“凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律受惩戒外，应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿。 ”此宪法草案于 1946 年 12 月（民国 35 年）由制宪国民代表大会通过，标志着中华民国正式承认国家赔偿制度。1932 年（民国 21 年）公布的行政诉讼法第 2 条规定：“提起行政诉讼得附带

6、请求损害赔偿， ”“前项损害赔偿除适用行政诉讼之程序外准用民法之规定，但第二百一十六条规定之所失利益不在此限。 ”除宪法和行政诉讼法之外，当时还有一些法律规定了国家赔偿的内容。例如，1930 年公布的土地法第 68 条规定：“因登记错误遗漏或虚伪致受损害者，由该地政府机关负损害赔偿责任。 ”1933 年公布的警械使用条例第 10 条、1934 年公布的戒严法第 11 条，1944 年公布的国家总动员法第 28 条分别规定了因警察人员违法使用警械造成他人伤亡，因国家实行戒严、总动员造成他人损失的，政府负责赔偿或补偿的责任。 （二）虚化的宪法原则靠政策维系的国家赔偿制度中华人民共和国成立前，中国共

7、产党领导的新民主主义政权十分注意干群关系、军民关系，虽然没有建立系统的国家赔偿制度，但制定了有关政策，处理冤假错案。1953 年中共中央发布关于处理各级人民法院过去时期所发生的错捕、错判、错杀问题的指示，提出对于在“土改”、 “三反”、 “五反”中产生的冤假错案，本着“有错即改”的精神，实事求是地改判和平反，抚恤救济。建国后的第一部宪法（1954 年）第 99 条明确规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的，有取得赔偿的权利。 ”这是新中国首次用宪法的形式确认了国家侵权的事实和受害人取得赔偿的权利。与此同时，新中国的法律、法规和政策也零星规定了国家赔偿4的内容。例如，1954 年的

8、中华人民共和国海港管理暂行条例第 20 条规定：“港务局如无任何法律依据，擅自下令禁止船舶离港，船舶得向港务局要求赔偿由于未离港所受之直接损失，并得保留对港务局之起诉权。 ”1956 年司法部制定的司法部关于冤狱补助费开支问题的答复、1963 年劳动部制定的劳动部复关于被甄别平反人员的补发工资问题等成为处理冤假错案的具体依据。1976 年以后，随着我国民主法制建设事业的恢复和发展，国家又进行了一系列冤假错案的复查和平反工作，重点对历次政治运动中受到冲击和迫害的人给予平反昭雪。国家采取了补发工资、发放生活困难补助费、返还查抄没收的财产、安排工作等方式赔偿和补偿受害人的损失。例如，1980 年 3

9、 月 24 日国务院批转国家劳动总局关于八省市自治区纠正冤假错案安排劳动指标座谈会的报告、1986年 5 月 24 日中共中央组织部、中共中央统战部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于抓紧复查处理政法机关经办的冤假错案的通知等文件都是当时的具体政策依据。1982 年宪法再次明确了国家赔偿责任。宪法第 41 条规定：“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律取得赔偿的权利。 ”与1954 年宪法相比，新宪法的规定在两方面有所发展：一是规定了国家机关的侵权行为及赔偿责任；二是提出了制定专门法律确认国家赔偿责任的要求。1986 年中华人民共和国民法通则规定：

10、“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。 ”这是我国宪法之外的法律首次规定国家赔偿责任，在落实宪法原则，保证公民、法人取得赔偿方面发挥了一定作用。此后的治安管理处罚条例、 海关法、 民用航空器适航管理条例等5法律、法规也规定了国家赔偿内容，但由于对国家赔偿的范围、方式、标准、程序等缺乏具体规定，使得国家赔偿责任的实现仍存在一定困难。（三）行政赔偿-国家赔偿的突破口1989 年，我国颁布了民主法制建设史上具有里程碑意义的行政诉讼法，该法赋予公民、法人和其他组织对行政机关具体行政行为不服可以提起诉讼的权利，同时还规定因违法具体行政行为受到损

11、害的人有取得国家赔偿的权利。该法第九章对行政赔偿责任的构成要件、赔偿义务主体、赔偿程序、追偿及赔偿费用来源等作了较为全面的规定，是我国建立健全国家赔偿制度，特别是行政赔偿制度的又一重要步骤。当然，由于该法只对行政侵权及赔偿责任作了规定，且行政赔偿的范围仅限于违法的具体行政行为造成的损害，对具体行政行为以外的行为，特别是司法行为未能涉及，对于赔偿方式和标准也未作规定，因此，有必要制定一部更为全面的国家赔偿法，以进一步完善我国的国家赔偿制度。（四）制定国家赔偿法，建立行政赔偿制度1989 年行政诉讼法公布后，行政诉讼案件的数量逐年递增，行政赔偿案件也随之增加。为了进一步落实宪法和行政诉讼法的规定，

12、更好地处理行政赔偿案件，解决司法侵权问题，全国人大根据立法规划，委托曾负责起草行政诉讼法的行政立法研究组着手研究起草国家赔偿法。1991 年 4 月，行政立法研究组向全国人大常委会法制工作委员会提交了国家赔偿法的试拟稿，法制工作委员会经修改后，印发有关部门、各地方和法律专家征求意见，并进一步调查研究和修改，拟定了国家赔偿法（草案），于 1993 年提请第八届全国人大常委会第四次会议审议。19946年 5 月 12 日，第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了中华人民共和国国家赔偿法，并于 1995 年 1 月 1 日起正式施行。 国家赔偿法颁布实施后，各国家机关纷纷制定配套法规、规章和

13、司法解释，贯彻执行国家赔偿法。1995 年 1 月 25 日国务院发布国家赔偿费用管理办法，对国家赔偿费用的分级财政列支、赔偿费用的申请核拨条件、程序以及追偿、法律责任等作了明确规定。1994 年 12 月 23 日最高人民法院发布关于贯彻执行中华人民共和国国家赔偿法设立赔偿委员会的通知，要求中级以上人民法院设立赔偿委员会，并在 1995 年 1 月底前组建完成。1995 年 1 月 29 日最高人民法院作出关于中华人民共和国国家赔偿法溯及力和人民法院赔偿委员会受案范围问题的批复。此后最高人民法院又连续下发了关于人民法院执行中华人民共和国国家赔偿法几个问题的解释、 人民法院赔偿委员会审理赔偿案

14、件程序的暂行规定、 人民法院审理行政案件的暂行规定等文件。最高人民检察院于 1994 年 12月 2 日也通过了人民检察院刑事赔偿工作办法（试行）。公安部于 1995 年 2 月13 日下发了公安部关于贯彻实施国家赔偿法有关问题的通知。司法部于1995 年 8 月 24 日通过了司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法。此外，许多地方为了贯彻执行国家赔偿法，还制定了一批地方性法规和规章。国家赔偿法实施以来，全国中级以上人民法院全部设立了赔偿委员会和审理赔偿案件的专门机构，有关赔偿工作已全部展开。截止 1997 年 9 月，全国法院系统已受理赔偿案件 800 多件，已有 200 多起赔偿案件当事人依法

15、得到了赔偿。最高人民检察院先后两次下发通知，要求各地认真做好实施准备工作，并提出检察机关要“积极赔、主动赔、依法赔”。据统计，1996 年 1 月至 1997 年 6 月，全国检7察机关共受理赔偿请求 543 件，立案审理 397 件，已给予赔偿 66 件，除解除查封、扣押、冻结外，共支付赔偿金 73 万多元。国家赔偿法实施以来，公安机关通过行政复议和行政诉讼依法办理了大量国家赔偿案件。近两年来，辽宁、贵州、湖南、广东、江苏、四川、福建、云南、广西、重庆等省、自治区、直辖市公安机关共办理赔偿案件 563 起，支付赔偿金 781 万多元。当然，国家赔偿法的实施还存在相当多的困难。就法院而言，各级

16、法院受理的赔偿案件与客观存在的应当赔偿的案件数量相距甚远。例如，人民法院 1996 年一、二审宣告无罪的共有 2281 人，而因此受理的赔偿案才 35 件。这其中的原因是多方面的，有国家赔偿法不普及，公民法人和其他组织不懂得用国家赔偿法保护自己合法权益的；有少数赔偿义务机关规避赔偿，甚至威胁赔偿申请人的；有的法院领导对赔偿工作重视不够，认识不充分，等等。二、现行国家赔偿制度的特点和内容根据我国国家赔偿法的规定，国家对国家机关及其工作人员违法行使职权造成的损害应当承担责任给予赔偿。这种赔偿责任是一种特殊的法律责任，其特殊性表现在：第一，国家承担责任，机关履行赔偿义务。国家赔偿的一个显著特点就是由国家承担法律责任，最终支付赔偿费用，由法律规定的赔偿义务机关履行具体赔偿义务，实施侵权行为的公务人员并不直接对受害人承担责任，履行赔偿义务。这与“谁侵权，谁赔偿”的民事赔偿不完全相同。从国外国家赔偿制度产生的过